Foundation Agreement
Annex III, Attachment 2
Federal Law on Conduct of Foreign Affairs
The text of this Law is as provisionally agreed between the Parties save for highlighted parts that represent the bridging proposals of the United Nations.
A Law to provide for the rules and procedures to be followed by the public authorities of the federal government in conducting external relations.
It is hereby provided as follows:
Short title
1. This Law may be cited as the Federal Law on Foreign Affairs.
Interpretation
2. In this Law, unless the context otherwise requires –
“Central Service” means the diplomatic officers and other personnel serving in the Department of Foreign Affairs in the United Cyprus Republic;
“Constitution” means the Constitution of the United Cyprus Republic;
“diplomatic officers” means all public officers serving in the Diplomatic Service;
“Diplomatic Service” means the service composed by all diplomatic officers serving in the Department of Foreign Affairs;
“diplomatic staff” means all public officers with diplomatic status, serving in a Mission;
“External Relations” means the relations of the United Cyprus Republic and of its constituent states with foreign governments and their sub-entities as is provided for in the Framework Agreement and the Constitution of the United Cyprus Republic.
"Foreign Affairs" means the relations of the United Cyprus Republic with foreign governments and their sub-entities and with intergovernmental and other international organizations and institutions;
“Foreign Service” means the Central Service and the Overseas Service;
“Gazette” means the federal Official Gazette;
“JCER” means the Joint Committee on External Relations, as provided for in the Cooperation Agreement on External Relations.
“Member of the Presidential Council responsible for “European Union Affairs” means the Member of the Presidential Council responsible for the federal Department having, for the time being, responsibility in respect of European Union Affairs;
“Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs” means the Member of the Presidential Council responsible for the federal Department having, for the time being, responsibility in respect of Foreign Affairs;
“Missions” includes Embassies, Consulates-General, and Consulates, as well as Permanent Missions to intergovernmental and other international organisations and institutions;
“officer” means a public officer within the meaning of the Federal Law on Public Service
“Overseas Service” means the diplomatic officers and other personnel serving in all Missions;
“Public Service” means the federal public service;
“ratification” means in each case the act by which the United Cyprus Republic establishes on the international level its consent to be bound by a treaty;
“treaty” means an international agreement concluded between states in written form and governed by international law, whether embodied in a single instrument or in two or more related instruments and whatever its particular designation.
The Presidential Council
3. (1) The determination of the external policy of the United Cyprus Republic shall be made by the Presidential Council and in particular by the Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs. as is provided for in the Foundation Agreement and the Constitution of the United Cyprus Republic.
(2) The constituent states shall be consulted on external relations decisions that affect their competencies, as stipulated under Article 18 (2) of the Constitution, and as provided for in the Cooperation Agreement on Foreign Affairs.
The Head of State
4. In representing the Presidential Council as Head of State, the President of the Council shall:
sign the instrument of ratification of international treaties;
attend official functions, sign and receive credentials of diplomatic envoys;
sign the credentials of delegates appointed for negotiating or signing any treaty.
Consultation by the Member
5.The Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs shall consult with the constituent states on all matters that affect their competencies as provided for in the Cooperation Agreement of Foreign Affairs.
Observance of international obligations of the United Cyprus Republic
6. Obligations of the United Cyprus Republic under international agreements shall be implemented by the federal government or constituent state authority which enjoys competence in the subject matter to which the agreement pertains.
Approval of treaties
7. The Presidential Council shall submit international treaties for approval to the Parliament, except where such power has been delegated by the Parliament to the Presidential Council in accordance with Article 24.2 of the Constitution
Recognition of states and diplomatic relations
8. The recognition of states, the establishment and severance of diplomatic relations with foreign countries and the participation in intergovernmental and other international organisations and institutions except if otherwise provided by law pursuant to the Foundation Agreement and the Constitution of the United Cyprus Republic, shall be decided by the Presidential Council.
Cooperation Agreement
9. (1) The conduct of external relations and the representation of the federal state in regional, intergovernmental and international organizations shall be carried out by the Department of Foreign Affairs on the basis of consultation with the Presidential Council. The issues of consultation and representation of constituent states regarding matters affecting their competencies shall be regulated by the Cooperation Agreement on External Relations.
(2) The participation of the United Cyprus Republic in international organizations, the establishment of constituent state commercial and cultural attaches, the conclusion of international agreements which fall in the areas of competence of the constituent states and the procedures for instituting proceedings before an international or supranational body to settle disputes shall be regulated by the Cooperation Agreement on External Relations.
Special ties of friendship
10. The United Cyprus Republic shall maintain special ties of friendship with Greece and Turkey, respecting the balance established by the Treaty of Guarantee and the Treaty of Alliance and the Foundation Agreement and Article 18(1) of the Constitution.
The Department
11. (1) The Department of Foreign Affairs shall be comprised of the Diplomatic Service and any other officers serving in the Department of Foreign Affairs, both in the United Cyprus Republic and overseas.
(2) Without prejudice to the provisions of the Federal Law on European Union Affairs, the Department of Foreign Affairs shall conduct and administer the external relations of the United Cyprus Republic. It shall conduct all diplomatic and consular relations of the United Cyprus Republic with foreign countries and with intergovernmental and other international organisations and institutions.
The Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs
12. The Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs s shall be the head of the Department of Foreign Affairs.
Powers, duties and functions
13. Without prejudice to the powers, duties and functions of the Department of European Union Affairs, the powers, duties and functions of the Department of Foreign Affairs shall, in particular, be to:
conduct all diplomatic and consular relations on behalf of the United Cyprus Republic;
conduct and manage international negotiations as they relate to the United Cyprus Republic;
conduct all official communications between the federal government and the government of any other country and between the federal government and any international organisation and institution;
have the management of the United Cyprus Republic Missions;
represent the interests of the United Cyprus Republic abroad;
cultivate and promote foreign relations especially in the political, economic, development policy, cultural, scientific, technological, environmental and social fields;
inform the members of the Presidential Council and the governments of the constituent states as regards conditions and developments abroad;
provide information abroad on the island of Cyprus;
render support and assistance to Cypriots abroad;
participate in the development of relations in the field of international jurisprudence and the evolution of international law;
coordinate the activities of the federal government and of the constituent states, insofar as such activities carry foreign policy implications;
represent the United Cyprus Republic before all international judicial bodies; and
carry out such other duties and functions as are by law assigned to it.
Structure of the Department
14. The organizational structure and the functions of the Department of External Relations shall comprise:
(a) the Member of the Presidential Council responsible for External Relations
(b) a State Secretary
(c) a Permanent Secretary
(d) Assistant Secretaries, of which every third shall not hail from the same constituent state.
The State Secretary for Foreign Affairs
15. (1) A State Secretary for Foreign Affairs who shall be a senior diplomatic officer, shall be appointed by the Presidential Council upon a proposal by the Minister of Foreign Affairs.
(2) The Minister of Foreign Affairs and the State Secretary for Foreign Affairs shall preferably not hail from the same constituent state.
(3) The Minister of Foreign Affairs shall delegate any powers that he deems necessary to the State Secretary for Foreign Affairs.
The Permanent Secretary for Foreign Affairs
16. (1) The member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs shall designate a Permanent Secretary for Foreign Affairs.
(2) The Permanent Secretary for Foreign Affairs shall be a senior diplomatic officer and shall have the overall administrative responsibility and authority, as well as any other duty delegated to him by the member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs.
The Overseas Service
17. (1) The Overseas Service shall consist of the Missions.
(2) The Missions shall be divided into two lists, A and B, to be established by the Presidential Council upon a proposal by the Consultative Transfer Committee submitted by the Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs. The inclusion of a Mission on one or the other of the above lists shall depend on:
external relations and foreign policy objectives;
the living conditions in the receiving state, as determined by the relevant Regulations, issued under section 32;
the relative significance of the receiving state in relation to the United Cyprus Republic;
the geographic proximity of the receiving State in relation to the United Cyprus Republic.
Allowances
18. (1) The organisation and funding of the Overseas Service shall be provided for by Regulations and be regularly adjusted in line with its functions and requirements.
(2) In addition to their salaries, there shall be paid to the members of the Overseas Service allowances determined in accordance with the Regulations made under this Law. Appropriate provisions shall be included in the annual federal budget.
Diplomatic Service
19..(1) The Diplomatic Service of the United Cyprus Republic is established as a separate branch of the federal public service for the purpose of conducting, subject to the provisions of the Constitution and of any law made thereunder, the external relations of the United Cyprus Republic.
(2) The members of the Diplomatic Service are members of the public service and hold one of the grades/ranks set out, in hierarchical order, in a Schedule to this Law
(3) Without prejudice to the provision of Article 19, the composition of the Diplomatic Service shall be proportional to the population of the constituent states, though at least one-third of the Diplomatic Officers and Diplomatic Staff must hail from each constituent state.
(4) Members of the Diplomatic Service shall to the best of their ability safeguard and promote the reputation and interests of the United Cyprus Republic abroad.
Officers, Ranks and Rates
20. Subject to section 19, the number of officers, their grades/ranks and the salary scales in the Diplomatic Service shall be specified by the law on the annual federal Budget.
Appointments and Promotions
21.(1) Subject to the provisions of this Law and of any Regulations made thereunder, promotions in the Diplomatic Service shall be made in accordance with the Federal Law on Public Service.
(2) The entry level position in the Diplomatic Service shall be at the level of Attaché (Third Secretary)
Attaché (third secretary)
22. (1) Duties and responsibilities of the Attaché are exercised within the sphere of powers, duties and functions of the Department of Foreign Affairs as prescribed in Article 11, as well as any other relevant duties assigned to him by the Department of Foreign Affairs.
(2) To enter the Diplomatic Service, a candidate must have:
(i) a university degree and/or, graduate and post-graduate degrees, in a relevant field of study (for example, law, political science, international relations, and other relevant fields);
(ii) excellent knowledge of the Greek or Turkish languages.
(iii) working knowledge of English. Working knowledge of any other language will be considered an asset;
(iv) The passing of a special written and oral exam to be conducted by the Department of Foreign Affairs in accordance with the relevant regulations.
(3) A diplomatic officer may not simultaneously serve as a public servant of any constituent state.
Additional officers
23. (1) Apart from diplomatic officers, the Department of Foreign Affairs may employ, on a contractual basis for the required time, specialists in certain fields in an advisory capacity and employ translators/linguists.
(2) The Department of Foreign Affairs may request the constituent states to second any required public officers a case by case basis. Such seconded officers shall be accepted subject to the approval of the Department of Foreign Affairs and shall respect the proportional composition of the public service).
Missions
24. (1) The Heads of Mission of Cyprus to the United Nations in New York, the United Nations in Geneva, the European Union, Greece, Turkey, the United Kingdom, France, the United States, Russia and China shall hail in equal numbers from each constituent state. The Deputy Heads of these Missions shall hail from the other constituent state.
(2) When a change in the person appointed as Head of Mission leads, by virtue of subsection (1) above, to a decision to change the person appointed as Deputy Head of Mission, the transfer of the person appointed as Deputy Head of Mission shall take place within six months from the transfer of the person appointed as Head of Mission.
(3) Subsection (1) shall be fully implemented no later than three years after entry into force of the Foundation Agreement.
(4) The Head of Mission shall have overall management, direction and responsibility for the activities of the Mission. The Head of Mission shall be the personal representative of the Presidential Council to the Head of State of the receiving state.
(5) The Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs shall determine the composition and organizational structure of Missions. The Presidential Council shall by decision determine the establishment, level and withdrawal of Missions without prejudice to sub- section (1).
(6) The legal status of Missions vis-à-vis the receiving State shall be governed by the provisions of the Vienna Convention on Diplomatic Relations, signed on 18 April 1961, and by the relevant laws of the receiving state.
(7) The Missions shall discharge their functions in accordance with international law and national laws and regulations.
Appointment and assignment of Heads of Missions
25. (1) The appointment and recall of Heads of Missions from amongst persons serving in the Diplomatic Service to offices in foreign countries, and the assignment of duties in foreign countries, as special envoys, to persons already serving in the Diplomatic Service, shall be made by the Presidential Council, upon a proposal by the member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs.
(2) The assignment of duties in foreign countries, as special envoys, to persons not serving in the Diplomatic Service, shall be made by the Presidential Council.
Members of the Mission
26.(1) The personnel of each Mission shall consist of the Head of the Mission and the members of the staff of the Mission. At least one third of the appointments to external relations posts shall hail from each constituent state.
(2) The members of the staff of the Mission are the members of the diplomatic staff, of the administrative and technical staff and of the service staff of the Mission.
(3) The staff of the Mission may comprise as personnel persons who are nationals or permanent residents of the receiving state (local staff), serving under special contract.
Appointment of representatives by the constituent states
27. The constituent states may appoint representatives on commercial and cultural matters, who shall be accredited as part of diplomatic missions of Cyprus, and shall be subject to the authority of the Chief of Mission. This option is further regulated in the Cooperation Agreement on External Relations.
Consultative Transfer Committee
28. (1) There shall be established a Consultative Transfer Committee, which will consist of the following members:
A Representative of the Minister of Foreign Affairs;
A Representative of the Minister of European Union Affairs; and
The three most senior diplomatic officers serving in Cyprus, though at least one must hail from each constituent state.
(2) The Consultative Transfer Committee shall have the responsibility for the determination of the transfers and postings of all eligible members of the Diplomatic Service to the Diplomatic and Consular Missions of Cyprus, subject to the approval of the Minister of Foreign Affairs, on the basis of objective criteria set out in Regulations made by the Presidential Council.
Consecutive terms
29 (1) No member of the Diplomatic Service shall serve for more than four years in any Mission. In exceptional cases for political, administrative or health reasons, the Presidential Council may extend the duration of service of a diplomatic officer in a certain Mission for not more than one year, upon a proposal by the Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs, and the acceptance of the officer concerned.
(2) No member of the Diplomatic Service shall serve for more than nine consecutive years in the oversees service.
(3) Upon their return from a foreign relations post, foreign service personnel must serve at least two years at the Department of Foreign Affairs to be eligible for another posting.
Consecutive terms and List A and B
30. (1) No member of the Diplomatic Service shall serve for two consecutive terms in Missions appearing on List B, referred to in section 15.
(2) The provision referred to in subsection (1) does not apply to Heads of Mission.
Sufficient notice
31. Every effort should be made so that a sufficient notice be given to every member of the Diplomatic Service before a transfer or posting, taking also into consideration his personal circumstances.
Joint diplomatic or consular missions
32. Upon a proposal by the Minister of Foreign Affairs, the Presidential Council may conclude agreements with Member States of the European Union on the establishment of joint Missions.
Foreign Missions, Consulates Generals and Consulates
33. (1) The Ambassador represents the United Cyprus Republic in the country he has been accredited to. The Ambassador has the responsibility to protect and improve the rights and interests of the United Cyprus Republic and its citizens. He observes inter alia political, economic, commercial, cultural, social and technical developments and periodically reports these developments to the Department of Foreign Offairs. Upon the instructions given to him by the Department, the Ambassador is entitled to negotiate and sign any agreements.
(2) The Permanent Representative accredited to an international organization represents and protects the rights and interests of the United Cyprus Republic; observes and participates in the works and reports all the information on relevant matters to the Department of Foreign Affairs. Furthermore, upon the instructions of the Department of Foreign Affairs, the Permanent Representative is entitled to negotiate and sign any agreement.
(3) Within the framework of his duties, the Consul General/Consul protects the rights and interests of the citizens of the United Cyprus Republic and performs other relevant tasks and duties.
Opening and closing of foreign posts
34. The decision to open and close Embassies, High Commissions, Permanent Representations, Consulate Generals and/or Consulates will be made upon the recommendation of Member of the Presidential Council responsible for External Affairs and the approval of the Presidential Council.
International candidates
35. The Presidential Council shall suggest candidates or appoint members to international bodies. In so doing, the Presidential Council shall ensure there is an equitable balance of nominees hailing from each constituent state
Honorary Consuls
36. (1) The Honorary Consuls of Cyprus abroad shall represent the interests of, and assist, Cypriot citizens in their respective consular district, under the authority of the Ministry of Foreign Affairs and of the competent Mission and subject to the laws and regulations of the receiving state.
(2) The appointment and assignment of Honorary Consuls shall be made by the Presidential Council, upon a proposal by the Minister of Foreign Affairs.
(3) Their legal status vis-à-vis the receiving state shall be governed by the terms of the Vienna Convention on Consular Relations, signed on 24 April 1963, and by the relevant laws of the receiving state.
Regulations
37. (1) The Presidential Council shall make Regulations, to be published in the Gazette, for the better application of the provisions of this Law.
(2) The Regulations referred to in subsection (1) shall prescribe, inter alia, -
the organisational structure of the Central Service of the Ministry of Foreign Affairs;
The qualifications required for appointment, as well as the duties and functions of each grade in the Diplomatic Service;
the conditions of entry, appointment and promotion and particularly those relating to the conducting of competitive examinations or other tests, to the period of time an officer has to serve in an grade before being eligible for promotion to an immediately higher grade and the prerequisites to selective promotion;
the establishment and constitution of committees for the assessment of qualities of officers of the Diplomatic Service;
matters relating to the leave of members of the Diplomatic Service;
the consular tariff and the fees to be collected by consular authorities for services rendered by them.
Transitional provision
38. Initially the Diplomatic Service shall comprise the people acting as diplomatic officers who will hold the grades and the accompanying rights they enjoyed before the entry into force of the new state of affairs and shall also comprise grade vacancies.
Schedule
Ambassador
Minister Plenipotentiary
First Counsellor
Second Counsellor
First Secretary
Second Secretary
Attaché (Third Secretary)
UN bridging proposals
10. The United Cyprus Republic shall maintain special ties of friendship with Greece and Turkey, respecting the balance established by the Treaty of Guarantee and the Treaty of Alliance and the Foundation Agreement and Article 18(1) of the Constitution.
GC: delete section.
TC: include section, and add: “The constituent states may enter into international agreements with Greece and Turkey in commercial and cultural matters.”
14. The organizational structure and the functions of the Department of External Relations shall comprise:
(a) the Member of the Presidential Council responsible for External Relations
(b) a State Secretary
(c) a Permanent Secretary
(d) Assistant Secretaries, of which every third shall not hail from the same constituent state.
Note: the composition of the Department, as also set out in art. 15 and 16, is referred to the political leaders.
15. (1) A State Secretary for Foreign Affairs who shall be a senior diplomatic officer, shall be appointed by the Presidential Council upon a proposal by the Minister of Foreign Affairs.
TC: Under-Secretary.
Note: the composition of the Department, as further set out in art. 14 and 16, is referred to the political leaders.
26. (1) The personnel of each Mission shall consist of the Head of the Mission and the members of the staff of the Mission. At least one third of the appointments to external relations posts shall hail from each constituent state.
GC: “ (…) At least one third of the appointments to external relations posts shall hail from each constituent state, respecting the overall proportional representation of the public service.”
TC: “(…) At least one third of the appointments to external relations posts at every level shall hail from each constituent state.”
Further issues :
GC and TC: propose to political leaders to review the conflict on postings with Article 21 of the current Federal Law on the Conduct of European Union Affairs where the Presidential Council decides on postings of all officials, not just Heads of Mission, as is the case in this law in art. 25.
Note: Title of this Law has changed.
Διαβάστε Περισσότερα...
Τετάρτη 10 Ιουνίου 2009
Federal Law on Conduct of Foreign Affairs
Foundation Agreement
Annex III, Attachment 2
Federal Law on Conduct of Foreign Affairs
The text of this Law is as provisionally agreed between the Parties save for highlighted parts that represent the bridging proposals of the United Nations.
A Law to provide for the rules and procedures to be followed by the public authorities of the federal government in conducting external relations.
It is hereby provided as follows:
Short title
1. This Law may be cited as the Federal Law on Foreign Affairs.
Interpretation
2. In this Law, unless the context otherwise requires –
“Central Service” means the diplomatic officers and other personnel serving in the Department of Foreign Affairs in the United Cyprus Republic;
“Constitution” means the Constitution of the United Cyprus Republic;
“diplomatic officers” means all public officers serving in the Diplomatic Service;
“Diplomatic Service” means the service composed by all diplomatic officers serving in the Department of Foreign Affairs;
“diplomatic staff” means all public officers with diplomatic status, serving in a Mission;
“External Relations” means the relations of the United Cyprus Republic and of its constituent states with foreign governments and their sub-entities as is provided for in the Framework Agreement and the Constitution of the United Cyprus Republic.
"Foreign Affairs" means the relations of the United Cyprus Republic with foreign governments and their sub-entities and with intergovernmental and other international organizations and institutions;
“Foreign Service” means the Central Service and the Overseas Service;
“Gazette” means the federal Official Gazette;
“JCER” means the Joint Committee on External Relations, as provided for in the Cooperation Agreement on External Relations.
“Member of the Presidential Council responsible for “European Union Affairs” means the Member of the Presidential Council responsible for the federal Department having, for the time being, responsibility in respect of European Union Affairs;
“Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs” means the Member of the Presidential Council responsible for the federal Department having, for the time being, responsibility in respect of Foreign Affairs;
“Missions” includes Embassies, Consulates-General, and Consulates, as well as Permanent Missions to intergovernmental and other international organisations and institutions;
“officer” means a public officer within the meaning of the Federal Law on Public Service
“Overseas Service” means the diplomatic officers and other personnel serving in all Missions;
“Public Service” means the federal public service;
“ratification” means in each case the act by which the United Cyprus Republic establishes on the international level its consent to be bound by a treaty;
“treaty” means an international agreement concluded between states in written form and governed by international law, whether embodied in a single instrument or in two or more related instruments and whatever its particular designation.
The Presidential Council
3. (1) The determination of the external policy of the United Cyprus Republic shall be made by the Presidential Council and in particular by the Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs. as is provided for in the Foundation Agreement and the Constitution of the United Cyprus Republic.
(2) The constituent states shall be consulted on external relations decisions that affect their competencies, as stipulated under Article 18 (2) of the Constitution, and as provided for in the Cooperation Agreement on Foreign Affairs.
The Head of State
4. In representing the Presidential Council as Head of State, the President of the Council shall:
sign the instrument of ratification of international treaties;
attend official functions, sign and receive credentials of diplomatic envoys;
sign the credentials of delegates appointed for negotiating or signing any treaty.
Consultation by the Member
5.The Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs shall consult with the constituent states on all matters that affect their competencies as provided for in the Cooperation Agreement of Foreign Affairs.
Observance of international obligations of the United Cyprus Republic
6. Obligations of the United Cyprus Republic under international agreements shall be implemented by the federal government or constituent state authority which enjoys competence in the subject matter to which the agreement pertains.
Approval of treaties
7. The Presidential Council shall submit international treaties for approval to the Parliament, except where such power has been delegated by the Parliament to the Presidential Council in accordance with Article 24.2 of the Constitution
Recognition of states and diplomatic relations
8. The recognition of states, the establishment and severance of diplomatic relations with foreign countries and the participation in intergovernmental and other international organisations and institutions except if otherwise provided by law pursuant to the Foundation Agreement and the Constitution of the United Cyprus Republic, shall be decided by the Presidential Council.
Cooperation Agreement
9. (1) The conduct of external relations and the representation of the federal state in regional, intergovernmental and international organizations shall be carried out by the Department of Foreign Affairs on the basis of consultation with the Presidential Council. The issues of consultation and representation of constituent states regarding matters affecting their competencies shall be regulated by the Cooperation Agreement on External Relations.
(2) The participation of the United Cyprus Republic in international organizations, the establishment of constituent state commercial and cultural attaches, the conclusion of international agreements which fall in the areas of competence of the constituent states and the procedures for instituting proceedings before an international or supranational body to settle disputes shall be regulated by the Cooperation Agreement on External Relations.
Special ties of friendship
10. The United Cyprus Republic shall maintain special ties of friendship with Greece and Turkey, respecting the balance established by the Treaty of Guarantee and the Treaty of Alliance and the Foundation Agreement and Article 18(1) of the Constitution.
The Department
11. (1) The Department of Foreign Affairs shall be comprised of the Diplomatic Service and any other officers serving in the Department of Foreign Affairs, both in the United Cyprus Republic and overseas.
(2) Without prejudice to the provisions of the Federal Law on European Union Affairs, the Department of Foreign Affairs shall conduct and administer the external relations of the United Cyprus Republic. It shall conduct all diplomatic and consular relations of the United Cyprus Republic with foreign countries and with intergovernmental and other international organisations and institutions.
The Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs
12. The Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs s shall be the head of the Department of Foreign Affairs.
Powers, duties and functions
13. Without prejudice to the powers, duties and functions of the Department of European Union Affairs, the powers, duties and functions of the Department of Foreign Affairs shall, in particular, be to:
conduct all diplomatic and consular relations on behalf of the United Cyprus Republic;
conduct and manage international negotiations as they relate to the United Cyprus Republic;
conduct all official communications between the federal government and the government of any other country and between the federal government and any international organisation and institution;
have the management of the United Cyprus Republic Missions;
represent the interests of the United Cyprus Republic abroad;
cultivate and promote foreign relations especially in the political, economic, development policy, cultural, scientific, technological, environmental and social fields;
inform the members of the Presidential Council and the governments of the constituent states as regards conditions and developments abroad;
provide information abroad on the island of Cyprus;
render support and assistance to Cypriots abroad;
participate in the development of relations in the field of international jurisprudence and the evolution of international law;
coordinate the activities of the federal government and of the constituent states, insofar as such activities carry foreign policy implications;
represent the United Cyprus Republic before all international judicial bodies; and
carry out such other duties and functions as are by law assigned to it.
Structure of the Department
14. The organizational structure and the functions of the Department of External Relations shall comprise:
(a) the Member of the Presidential Council responsible for External Relations
(b) a State Secretary
(c) a Permanent Secretary
(d) Assistant Secretaries, of which every third shall not hail from the same constituent state.
The State Secretary for Foreign Affairs
15. (1) A State Secretary for Foreign Affairs who shall be a senior diplomatic officer, shall be appointed by the Presidential Council upon a proposal by the Minister of Foreign Affairs.
(2) The Minister of Foreign Affairs and the State Secretary for Foreign Affairs shall preferably not hail from the same constituent state.
(3) The Minister of Foreign Affairs shall delegate any powers that he deems necessary to the State Secretary for Foreign Affairs.
The Permanent Secretary for Foreign Affairs
16. (1) The member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs shall designate a Permanent Secretary for Foreign Affairs.
(2) The Permanent Secretary for Foreign Affairs shall be a senior diplomatic officer and shall have the overall administrative responsibility and authority, as well as any other duty delegated to him by the member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs.
The Overseas Service
17. (1) The Overseas Service shall consist of the Missions.
(2) The Missions shall be divided into two lists, A and B, to be established by the Presidential Council upon a proposal by the Consultative Transfer Committee submitted by the Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs. The inclusion of a Mission on one or the other of the above lists shall depend on:
external relations and foreign policy objectives;
the living conditions in the receiving state, as determined by the relevant Regulations, issued under section 32;
the relative significance of the receiving state in relation to the United Cyprus Republic;
the geographic proximity of the receiving State in relation to the United Cyprus Republic.
Allowances
18. (1) The organisation and funding of the Overseas Service shall be provided for by Regulations and be regularly adjusted in line with its functions and requirements.
(2) In addition to their salaries, there shall be paid to the members of the Overseas Service allowances determined in accordance with the Regulations made under this Law. Appropriate provisions shall be included in the annual federal budget.
Diplomatic Service
19..(1) The Diplomatic Service of the United Cyprus Republic is established as a separate branch of the federal public service for the purpose of conducting, subject to the provisions of the Constitution and of any law made thereunder, the external relations of the United Cyprus Republic.
(2) The members of the Diplomatic Service are members of the public service and hold one of the grades/ranks set out, in hierarchical order, in a Schedule to this Law
(3) Without prejudice to the provision of Article 19, the composition of the Diplomatic Service shall be proportional to the population of the constituent states, though at least one-third of the Diplomatic Officers and Diplomatic Staff must hail from each constituent state.
(4) Members of the Diplomatic Service shall to the best of their ability safeguard and promote the reputation and interests of the United Cyprus Republic abroad.
Officers, Ranks and Rates
20. Subject to section 19, the number of officers, their grades/ranks and the salary scales in the Diplomatic Service shall be specified by the law on the annual federal Budget.
Appointments and Promotions
21.(1) Subject to the provisions of this Law and of any Regulations made thereunder, promotions in the Diplomatic Service shall be made in accordance with the Federal Law on Public Service.
(2) The entry level position in the Diplomatic Service shall be at the level of Attaché (Third Secretary)
Attaché (third secretary)
22. (1) Duties and responsibilities of the Attaché are exercised within the sphere of powers, duties and functions of the Department of Foreign Affairs as prescribed in Article 11, as well as any other relevant duties assigned to him by the Department of Foreign Affairs.
(2) To enter the Diplomatic Service, a candidate must have:
(i) a university degree and/or, graduate and post-graduate degrees, in a relevant field of study (for example, law, political science, international relations, and other relevant fields);
(ii) excellent knowledge of the Greek or Turkish languages.
(iii) working knowledge of English. Working knowledge of any other language will be considered an asset;
(iv) The passing of a special written and oral exam to be conducted by the Department of Foreign Affairs in accordance with the relevant regulations.
(3) A diplomatic officer may not simultaneously serve as a public servant of any constituent state.
Additional officers
23. (1) Apart from diplomatic officers, the Department of Foreign Affairs may employ, on a contractual basis for the required time, specialists in certain fields in an advisory capacity and employ translators/linguists.
(2) The Department of Foreign Affairs may request the constituent states to second any required public officers a case by case basis. Such seconded officers shall be accepted subject to the approval of the Department of Foreign Affairs and shall respect the proportional composition of the public service).
Missions
24. (1) The Heads of Mission of Cyprus to the United Nations in New York, the United Nations in Geneva, the European Union, Greece, Turkey, the United Kingdom, France, the United States, Russia and China shall hail in equal numbers from each constituent state. The Deputy Heads of these Missions shall hail from the other constituent state.
(2) When a change in the person appointed as Head of Mission leads, by virtue of subsection (1) above, to a decision to change the person appointed as Deputy Head of Mission, the transfer of the person appointed as Deputy Head of Mission shall take place within six months from the transfer of the person appointed as Head of Mission.
(3) Subsection (1) shall be fully implemented no later than three years after entry into force of the Foundation Agreement.
(4) The Head of Mission shall have overall management, direction and responsibility for the activities of the Mission. The Head of Mission shall be the personal representative of the Presidential Council to the Head of State of the receiving state.
(5) The Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs shall determine the composition and organizational structure of Missions. The Presidential Council shall by decision determine the establishment, level and withdrawal of Missions without prejudice to sub- section (1).
(6) The legal status of Missions vis-à-vis the receiving State shall be governed by the provisions of the Vienna Convention on Diplomatic Relations, signed on 18 April 1961, and by the relevant laws of the receiving state.
(7) The Missions shall discharge their functions in accordance with international law and national laws and regulations.
Appointment and assignment of Heads of Missions
25. (1) The appointment and recall of Heads of Missions from amongst persons serving in the Diplomatic Service to offices in foreign countries, and the assignment of duties in foreign countries, as special envoys, to persons already serving in the Diplomatic Service, shall be made by the Presidential Council, upon a proposal by the member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs.
(2) The assignment of duties in foreign countries, as special envoys, to persons not serving in the Diplomatic Service, shall be made by the Presidential Council.
Members of the Mission
26.(1) The personnel of each Mission shall consist of the Head of the Mission and the members of the staff of the Mission. At least one third of the appointments to external relations posts shall hail from each constituent state.
(2) The members of the staff of the Mission are the members of the diplomatic staff, of the administrative and technical staff and of the service staff of the Mission.
(3) The staff of the Mission may comprise as personnel persons who are nationals or permanent residents of the receiving state (local staff), serving under special contract.
Appointment of representatives by the constituent states
27. The constituent states may appoint representatives on commercial and cultural matters, who shall be accredited as part of diplomatic missions of Cyprus, and shall be subject to the authority of the Chief of Mission. This option is further regulated in the Cooperation Agreement on External Relations.
Consultative Transfer Committee
28. (1) There shall be established a Consultative Transfer Committee, which will consist of the following members:
A Representative of the Minister of Foreign Affairs;
A Representative of the Minister of European Union Affairs; and
The three most senior diplomatic officers serving in Cyprus, though at least one must hail from each constituent state.
(2) The Consultative Transfer Committee shall have the responsibility for the determination of the transfers and postings of all eligible members of the Diplomatic Service to the Diplomatic and Consular Missions of Cyprus, subject to the approval of the Minister of Foreign Affairs, on the basis of objective criteria set out in Regulations made by the Presidential Council.
Consecutive terms
29 (1) No member of the Diplomatic Service shall serve for more than four years in any Mission. In exceptional cases for political, administrative or health reasons, the Presidential Council may extend the duration of service of a diplomatic officer in a certain Mission for not more than one year, upon a proposal by the Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs, and the acceptance of the officer concerned.
(2) No member of the Diplomatic Service shall serve for more than nine consecutive years in the oversees service.
(3) Upon their return from a foreign relations post, foreign service personnel must serve at least two years at the Department of Foreign Affairs to be eligible for another posting.
Consecutive terms and List A and B
30. (1) No member of the Diplomatic Service shall serve for two consecutive terms in Missions appearing on List B, referred to in section 15.
(2) The provision referred to in subsection (1) does not apply to Heads of Mission.
Sufficient notice
31. Every effort should be made so that a sufficient notice be given to every member of the Diplomatic Service before a transfer or posting, taking also into consideration his personal circumstances.
Joint diplomatic or consular missions
32. Upon a proposal by the Minister of Foreign Affairs, the Presidential Council may conclude agreements with Member States of the European Union on the establishment of joint Missions.
Foreign Missions, Consulates Generals and Consulates
33. (1) The Ambassador represents the United Cyprus Republic in the country he has been accredited to. The Ambassador has the responsibility to protect and improve the rights and interests of the United Cyprus Republic and its citizens. He observes inter alia political, economic, commercial, cultural, social and technical developments and periodically reports these developments to the Department of Foreign Offairs. Upon the instructions given to him by the Department, the Ambassador is entitled to negotiate and sign any agreements.
(2) The Permanent Representative accredited to an international organization represents and protects the rights and interests of the United Cyprus Republic; observes and participates in the works and reports all the information on relevant matters to the Department of Foreign Affairs. Furthermore, upon the instructions of the Department of Foreign Affairs, the Permanent Representative is entitled to negotiate and sign any agreement.
(3) Within the framework of his duties, the Consul General/Consul protects the rights and interests of the citizens of the United Cyprus Republic and performs other relevant tasks and duties.
Opening and closing of foreign posts
34. The decision to open and close Embassies, High Commissions, Permanent Representations, Consulate Generals and/or Consulates will be made upon the recommendation of Member of the Presidential Council responsible for External Affairs and the approval of the Presidential Council.
International candidates
35. The Presidential Council shall suggest candidates or appoint members to international bodies. In so doing, the Presidential Council shall ensure there is an equitable balance of nominees hailing from each constituent state
Honorary Consuls
36. (1) The Honorary Consuls of Cyprus abroad shall represent the interests of, and assist, Cypriot citizens in their respective consular district, under the authority of the Ministry of Foreign Affairs and of the competent Mission and subject to the laws and regulations of the receiving state.
(2) The appointment and assignment of Honorary Consuls shall be made by the Presidential Council, upon a proposal by the Minister of Foreign Affairs.
(3) Their legal status vis-à-vis the receiving state shall be governed by the terms of the Vienna Convention on Consular Relations, signed on 24 April 1963, and by the relevant laws of the receiving state.
Regulations
37. (1) The Presidential Council shall make Regulations, to be published in the Gazette, for the better application of the provisions of this Law.
(2) The Regulations referred to in subsection (1) shall prescribe, inter alia, -
the organisational structure of the Central Service of the Ministry of Foreign Affairs;
The qualifications required for appointment, as well as the duties and functions of each grade in the Diplomatic Service;
the conditions of entry, appointment and promotion and particularly those relating to the conducting of competitive examinations or other tests, to the period of time an officer has to serve in an grade before being eligible for promotion to an immediately higher grade and the prerequisites to selective promotion;
the establishment and constitution of committees for the assessment of qualities of officers of the Diplomatic Service;
matters relating to the leave of members of the Diplomatic Service;
the consular tariff and the fees to be collected by consular authorities for services rendered by them.
Transitional provision
38. Initially the Diplomatic Service shall comprise the people acting as diplomatic officers who will hold the grades and the accompanying rights they enjoyed before the entry into force of the new state of affairs and shall also comprise grade vacancies.
Schedule
Ambassador
Minister Plenipotentiary
First Counsellor
Second Counsellor
First Secretary
Second Secretary
Attaché (Third Secretary)
UN bridging proposals
10. The United Cyprus Republic shall maintain special ties of friendship with Greece and Turkey, respecting the balance established by the Treaty of Guarantee and the Treaty of Alliance and the Foundation Agreement and Article 18(1) of the Constitution.
GC: delete section.
TC: include section, and add: “The constituent states may enter into international agreements with Greece and Turkey in commercial and cultural matters.”
14. The organizational structure and the functions of the Department of External Relations shall comprise:
(a) the Member of the Presidential Council responsible for External Relations
(b) a State Secretary
(c) a Permanent Secretary
(d) Assistant Secretaries, of which every third shall not hail from the same constituent state.
Note: the composition of the Department, as also set out in art. 15 and 16, is referred to the political leaders.
15. (1) A State Secretary for Foreign Affairs who shall be a senior diplomatic officer, shall be appointed by the Presidential Council upon a proposal by the Minister of Foreign Affairs.
TC: Under-Secretary.
Note: the composition of the Department, as further set out in art. 14 and 16, is referred to the political leaders.
26. (1) The personnel of each Mission shall consist of the Head of the Mission and the members of the staff of the Mission. At least one third of the appointments to external relations posts shall hail from each constituent state.
GC: “ (…) At least one third of the appointments to external relations posts shall hail from each constituent state, respecting the overall proportional representation of the public service.”
TC: “(…) At least one third of the appointments to external relations posts at every level shall hail from each constituent state.”
Further issues :
GC and TC: propose to political leaders to review the conflict on postings with Article 21 of the current Federal Law on the Conduct of European Union Affairs where the Presidential Council decides on postings of all officials, not just Heads of Mission, as is the case in this law in art. 25.
Note: Title of this Law has changed.
Διαβάστε Περισσότερα...
Annex III, Attachment 2
Federal Law on Conduct of Foreign Affairs
The text of this Law is as provisionally agreed between the Parties save for highlighted parts that represent the bridging proposals of the United Nations.
A Law to provide for the rules and procedures to be followed by the public authorities of the federal government in conducting external relations.
It is hereby provided as follows:
Short title
1. This Law may be cited as the Federal Law on Foreign Affairs.
Interpretation
2. In this Law, unless the context otherwise requires –
“Central Service” means the diplomatic officers and other personnel serving in the Department of Foreign Affairs in the United Cyprus Republic;
“Constitution” means the Constitution of the United Cyprus Republic;
“diplomatic officers” means all public officers serving in the Diplomatic Service;
“Diplomatic Service” means the service composed by all diplomatic officers serving in the Department of Foreign Affairs;
“diplomatic staff” means all public officers with diplomatic status, serving in a Mission;
“External Relations” means the relations of the United Cyprus Republic and of its constituent states with foreign governments and their sub-entities as is provided for in the Framework Agreement and the Constitution of the United Cyprus Republic.
"Foreign Affairs" means the relations of the United Cyprus Republic with foreign governments and their sub-entities and with intergovernmental and other international organizations and institutions;
“Foreign Service” means the Central Service and the Overseas Service;
“Gazette” means the federal Official Gazette;
“JCER” means the Joint Committee on External Relations, as provided for in the Cooperation Agreement on External Relations.
“Member of the Presidential Council responsible for “European Union Affairs” means the Member of the Presidential Council responsible for the federal Department having, for the time being, responsibility in respect of European Union Affairs;
“Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs” means the Member of the Presidential Council responsible for the federal Department having, for the time being, responsibility in respect of Foreign Affairs;
“Missions” includes Embassies, Consulates-General, and Consulates, as well as Permanent Missions to intergovernmental and other international organisations and institutions;
“officer” means a public officer within the meaning of the Federal Law on Public Service
“Overseas Service” means the diplomatic officers and other personnel serving in all Missions;
“Public Service” means the federal public service;
“ratification” means in each case the act by which the United Cyprus Republic establishes on the international level its consent to be bound by a treaty;
“treaty” means an international agreement concluded between states in written form and governed by international law, whether embodied in a single instrument or in two or more related instruments and whatever its particular designation.
The Presidential Council
3. (1) The determination of the external policy of the United Cyprus Republic shall be made by the Presidential Council and in particular by the Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs. as is provided for in the Foundation Agreement and the Constitution of the United Cyprus Republic.
(2) The constituent states shall be consulted on external relations decisions that affect their competencies, as stipulated under Article 18 (2) of the Constitution, and as provided for in the Cooperation Agreement on Foreign Affairs.
The Head of State
4. In representing the Presidential Council as Head of State, the President of the Council shall:
sign the instrument of ratification of international treaties;
attend official functions, sign and receive credentials of diplomatic envoys;
sign the credentials of delegates appointed for negotiating or signing any treaty.
Consultation by the Member
5.The Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs shall consult with the constituent states on all matters that affect their competencies as provided for in the Cooperation Agreement of Foreign Affairs.
Observance of international obligations of the United Cyprus Republic
6. Obligations of the United Cyprus Republic under international agreements shall be implemented by the federal government or constituent state authority which enjoys competence in the subject matter to which the agreement pertains.
Approval of treaties
7. The Presidential Council shall submit international treaties for approval to the Parliament, except where such power has been delegated by the Parliament to the Presidential Council in accordance with Article 24.2 of the Constitution
Recognition of states and diplomatic relations
8. The recognition of states, the establishment and severance of diplomatic relations with foreign countries and the participation in intergovernmental and other international organisations and institutions except if otherwise provided by law pursuant to the Foundation Agreement and the Constitution of the United Cyprus Republic, shall be decided by the Presidential Council.
Cooperation Agreement
9. (1) The conduct of external relations and the representation of the federal state in regional, intergovernmental and international organizations shall be carried out by the Department of Foreign Affairs on the basis of consultation with the Presidential Council. The issues of consultation and representation of constituent states regarding matters affecting their competencies shall be regulated by the Cooperation Agreement on External Relations.
(2) The participation of the United Cyprus Republic in international organizations, the establishment of constituent state commercial and cultural attaches, the conclusion of international agreements which fall in the areas of competence of the constituent states and the procedures for instituting proceedings before an international or supranational body to settle disputes shall be regulated by the Cooperation Agreement on External Relations.
Special ties of friendship
10. The United Cyprus Republic shall maintain special ties of friendship with Greece and Turkey, respecting the balance established by the Treaty of Guarantee and the Treaty of Alliance and the Foundation Agreement and Article 18(1) of the Constitution.
The Department
11. (1) The Department of Foreign Affairs shall be comprised of the Diplomatic Service and any other officers serving in the Department of Foreign Affairs, both in the United Cyprus Republic and overseas.
(2) Without prejudice to the provisions of the Federal Law on European Union Affairs, the Department of Foreign Affairs shall conduct and administer the external relations of the United Cyprus Republic. It shall conduct all diplomatic and consular relations of the United Cyprus Republic with foreign countries and with intergovernmental and other international organisations and institutions.
The Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs
12. The Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs s shall be the head of the Department of Foreign Affairs.
Powers, duties and functions
13. Without prejudice to the powers, duties and functions of the Department of European Union Affairs, the powers, duties and functions of the Department of Foreign Affairs shall, in particular, be to:
conduct all diplomatic and consular relations on behalf of the United Cyprus Republic;
conduct and manage international negotiations as they relate to the United Cyprus Republic;
conduct all official communications between the federal government and the government of any other country and between the federal government and any international organisation and institution;
have the management of the United Cyprus Republic Missions;
represent the interests of the United Cyprus Republic abroad;
cultivate and promote foreign relations especially in the political, economic, development policy, cultural, scientific, technological, environmental and social fields;
inform the members of the Presidential Council and the governments of the constituent states as regards conditions and developments abroad;
provide information abroad on the island of Cyprus;
render support and assistance to Cypriots abroad;
participate in the development of relations in the field of international jurisprudence and the evolution of international law;
coordinate the activities of the federal government and of the constituent states, insofar as such activities carry foreign policy implications;
represent the United Cyprus Republic before all international judicial bodies; and
carry out such other duties and functions as are by law assigned to it.
Structure of the Department
14. The organizational structure and the functions of the Department of External Relations shall comprise:
(a) the Member of the Presidential Council responsible for External Relations
(b) a State Secretary
(c) a Permanent Secretary
(d) Assistant Secretaries, of which every third shall not hail from the same constituent state.
The State Secretary for Foreign Affairs
15. (1) A State Secretary for Foreign Affairs who shall be a senior diplomatic officer, shall be appointed by the Presidential Council upon a proposal by the Minister of Foreign Affairs.
(2) The Minister of Foreign Affairs and the State Secretary for Foreign Affairs shall preferably not hail from the same constituent state.
(3) The Minister of Foreign Affairs shall delegate any powers that he deems necessary to the State Secretary for Foreign Affairs.
The Permanent Secretary for Foreign Affairs
16. (1) The member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs shall designate a Permanent Secretary for Foreign Affairs.
(2) The Permanent Secretary for Foreign Affairs shall be a senior diplomatic officer and shall have the overall administrative responsibility and authority, as well as any other duty delegated to him by the member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs.
The Overseas Service
17. (1) The Overseas Service shall consist of the Missions.
(2) The Missions shall be divided into two lists, A and B, to be established by the Presidential Council upon a proposal by the Consultative Transfer Committee submitted by the Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs. The inclusion of a Mission on one or the other of the above lists shall depend on:
external relations and foreign policy objectives;
the living conditions in the receiving state, as determined by the relevant Regulations, issued under section 32;
the relative significance of the receiving state in relation to the United Cyprus Republic;
the geographic proximity of the receiving State in relation to the United Cyprus Republic.
Allowances
18. (1) The organisation and funding of the Overseas Service shall be provided for by Regulations and be regularly adjusted in line with its functions and requirements.
(2) In addition to their salaries, there shall be paid to the members of the Overseas Service allowances determined in accordance with the Regulations made under this Law. Appropriate provisions shall be included in the annual federal budget.
Diplomatic Service
19..(1) The Diplomatic Service of the United Cyprus Republic is established as a separate branch of the federal public service for the purpose of conducting, subject to the provisions of the Constitution and of any law made thereunder, the external relations of the United Cyprus Republic.
(2) The members of the Diplomatic Service are members of the public service and hold one of the grades/ranks set out, in hierarchical order, in a Schedule to this Law
(3) Without prejudice to the provision of Article 19, the composition of the Diplomatic Service shall be proportional to the population of the constituent states, though at least one-third of the Diplomatic Officers and Diplomatic Staff must hail from each constituent state.
(4) Members of the Diplomatic Service shall to the best of their ability safeguard and promote the reputation and interests of the United Cyprus Republic abroad.
Officers, Ranks and Rates
20. Subject to section 19, the number of officers, their grades/ranks and the salary scales in the Diplomatic Service shall be specified by the law on the annual federal Budget.
Appointments and Promotions
21.(1) Subject to the provisions of this Law and of any Regulations made thereunder, promotions in the Diplomatic Service shall be made in accordance with the Federal Law on Public Service.
(2) The entry level position in the Diplomatic Service shall be at the level of Attaché (Third Secretary)
Attaché (third secretary)
22. (1) Duties and responsibilities of the Attaché are exercised within the sphere of powers, duties and functions of the Department of Foreign Affairs as prescribed in Article 11, as well as any other relevant duties assigned to him by the Department of Foreign Affairs.
(2) To enter the Diplomatic Service, a candidate must have:
(i) a university degree and/or, graduate and post-graduate degrees, in a relevant field of study (for example, law, political science, international relations, and other relevant fields);
(ii) excellent knowledge of the Greek or Turkish languages.
(iii) working knowledge of English. Working knowledge of any other language will be considered an asset;
(iv) The passing of a special written and oral exam to be conducted by the Department of Foreign Affairs in accordance with the relevant regulations.
(3) A diplomatic officer may not simultaneously serve as a public servant of any constituent state.
Additional officers
23. (1) Apart from diplomatic officers, the Department of Foreign Affairs may employ, on a contractual basis for the required time, specialists in certain fields in an advisory capacity and employ translators/linguists.
(2) The Department of Foreign Affairs may request the constituent states to second any required public officers a case by case basis. Such seconded officers shall be accepted subject to the approval of the Department of Foreign Affairs and shall respect the proportional composition of the public service).
Missions
24. (1) The Heads of Mission of Cyprus to the United Nations in New York, the United Nations in Geneva, the European Union, Greece, Turkey, the United Kingdom, France, the United States, Russia and China shall hail in equal numbers from each constituent state. The Deputy Heads of these Missions shall hail from the other constituent state.
(2) When a change in the person appointed as Head of Mission leads, by virtue of subsection (1) above, to a decision to change the person appointed as Deputy Head of Mission, the transfer of the person appointed as Deputy Head of Mission shall take place within six months from the transfer of the person appointed as Head of Mission.
(3) Subsection (1) shall be fully implemented no later than three years after entry into force of the Foundation Agreement.
(4) The Head of Mission shall have overall management, direction and responsibility for the activities of the Mission. The Head of Mission shall be the personal representative of the Presidential Council to the Head of State of the receiving state.
(5) The Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs shall determine the composition and organizational structure of Missions. The Presidential Council shall by decision determine the establishment, level and withdrawal of Missions without prejudice to sub- section (1).
(6) The legal status of Missions vis-à-vis the receiving State shall be governed by the provisions of the Vienna Convention on Diplomatic Relations, signed on 18 April 1961, and by the relevant laws of the receiving state.
(7) The Missions shall discharge their functions in accordance with international law and national laws and regulations.
Appointment and assignment of Heads of Missions
25. (1) The appointment and recall of Heads of Missions from amongst persons serving in the Diplomatic Service to offices in foreign countries, and the assignment of duties in foreign countries, as special envoys, to persons already serving in the Diplomatic Service, shall be made by the Presidential Council, upon a proposal by the member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs.
(2) The assignment of duties in foreign countries, as special envoys, to persons not serving in the Diplomatic Service, shall be made by the Presidential Council.
Members of the Mission
26.(1) The personnel of each Mission shall consist of the Head of the Mission and the members of the staff of the Mission. At least one third of the appointments to external relations posts shall hail from each constituent state.
(2) The members of the staff of the Mission are the members of the diplomatic staff, of the administrative and technical staff and of the service staff of the Mission.
(3) The staff of the Mission may comprise as personnel persons who are nationals or permanent residents of the receiving state (local staff), serving under special contract.
Appointment of representatives by the constituent states
27. The constituent states may appoint representatives on commercial and cultural matters, who shall be accredited as part of diplomatic missions of Cyprus, and shall be subject to the authority of the Chief of Mission. This option is further regulated in the Cooperation Agreement on External Relations.
Consultative Transfer Committee
28. (1) There shall be established a Consultative Transfer Committee, which will consist of the following members:
A Representative of the Minister of Foreign Affairs;
A Representative of the Minister of European Union Affairs; and
The three most senior diplomatic officers serving in Cyprus, though at least one must hail from each constituent state.
(2) The Consultative Transfer Committee shall have the responsibility for the determination of the transfers and postings of all eligible members of the Diplomatic Service to the Diplomatic and Consular Missions of Cyprus, subject to the approval of the Minister of Foreign Affairs, on the basis of objective criteria set out in Regulations made by the Presidential Council.
Consecutive terms
29 (1) No member of the Diplomatic Service shall serve for more than four years in any Mission. In exceptional cases for political, administrative or health reasons, the Presidential Council may extend the duration of service of a diplomatic officer in a certain Mission for not more than one year, upon a proposal by the Member of the Presidential Council responsible for Foreign Affairs, and the acceptance of the officer concerned.
(2) No member of the Diplomatic Service shall serve for more than nine consecutive years in the oversees service.
(3) Upon their return from a foreign relations post, foreign service personnel must serve at least two years at the Department of Foreign Affairs to be eligible for another posting.
Consecutive terms and List A and B
30. (1) No member of the Diplomatic Service shall serve for two consecutive terms in Missions appearing on List B, referred to in section 15.
(2) The provision referred to in subsection (1) does not apply to Heads of Mission.
Sufficient notice
31. Every effort should be made so that a sufficient notice be given to every member of the Diplomatic Service before a transfer or posting, taking also into consideration his personal circumstances.
Joint diplomatic or consular missions
32. Upon a proposal by the Minister of Foreign Affairs, the Presidential Council may conclude agreements with Member States of the European Union on the establishment of joint Missions.
Foreign Missions, Consulates Generals and Consulates
33. (1) The Ambassador represents the United Cyprus Republic in the country he has been accredited to. The Ambassador has the responsibility to protect and improve the rights and interests of the United Cyprus Republic and its citizens. He observes inter alia political, economic, commercial, cultural, social and technical developments and periodically reports these developments to the Department of Foreign Offairs. Upon the instructions given to him by the Department, the Ambassador is entitled to negotiate and sign any agreements.
(2) The Permanent Representative accredited to an international organization represents and protects the rights and interests of the United Cyprus Republic; observes and participates in the works and reports all the information on relevant matters to the Department of Foreign Affairs. Furthermore, upon the instructions of the Department of Foreign Affairs, the Permanent Representative is entitled to negotiate and sign any agreement.
(3) Within the framework of his duties, the Consul General/Consul protects the rights and interests of the citizens of the United Cyprus Republic and performs other relevant tasks and duties.
Opening and closing of foreign posts
34. The decision to open and close Embassies, High Commissions, Permanent Representations, Consulate Generals and/or Consulates will be made upon the recommendation of Member of the Presidential Council responsible for External Affairs and the approval of the Presidential Council.
International candidates
35. The Presidential Council shall suggest candidates or appoint members to international bodies. In so doing, the Presidential Council shall ensure there is an equitable balance of nominees hailing from each constituent state
Honorary Consuls
36. (1) The Honorary Consuls of Cyprus abroad shall represent the interests of, and assist, Cypriot citizens in their respective consular district, under the authority of the Ministry of Foreign Affairs and of the competent Mission and subject to the laws and regulations of the receiving state.
(2) The appointment and assignment of Honorary Consuls shall be made by the Presidential Council, upon a proposal by the Minister of Foreign Affairs.
(3) Their legal status vis-à-vis the receiving state shall be governed by the terms of the Vienna Convention on Consular Relations, signed on 24 April 1963, and by the relevant laws of the receiving state.
Regulations
37. (1) The Presidential Council shall make Regulations, to be published in the Gazette, for the better application of the provisions of this Law.
(2) The Regulations referred to in subsection (1) shall prescribe, inter alia, -
the organisational structure of the Central Service of the Ministry of Foreign Affairs;
The qualifications required for appointment, as well as the duties and functions of each grade in the Diplomatic Service;
the conditions of entry, appointment and promotion and particularly those relating to the conducting of competitive examinations or other tests, to the period of time an officer has to serve in an grade before being eligible for promotion to an immediately higher grade and the prerequisites to selective promotion;
the establishment and constitution of committees for the assessment of qualities of officers of the Diplomatic Service;
matters relating to the leave of members of the Diplomatic Service;
the consular tariff and the fees to be collected by consular authorities for services rendered by them.
Transitional provision
38. Initially the Diplomatic Service shall comprise the people acting as diplomatic officers who will hold the grades and the accompanying rights they enjoyed before the entry into force of the new state of affairs and shall also comprise grade vacancies.
Schedule
Ambassador
Minister Plenipotentiary
First Counsellor
Second Counsellor
First Secretary
Second Secretary
Attaché (Third Secretary)
UN bridging proposals
10. The United Cyprus Republic shall maintain special ties of friendship with Greece and Turkey, respecting the balance established by the Treaty of Guarantee and the Treaty of Alliance and the Foundation Agreement and Article 18(1) of the Constitution.
GC: delete section.
TC: include section, and add: “The constituent states may enter into international agreements with Greece and Turkey in commercial and cultural matters.”
14. The organizational structure and the functions of the Department of External Relations shall comprise:
(a) the Member of the Presidential Council responsible for External Relations
(b) a State Secretary
(c) a Permanent Secretary
(d) Assistant Secretaries, of which every third shall not hail from the same constituent state.
Note: the composition of the Department, as also set out in art. 15 and 16, is referred to the political leaders.
15. (1) A State Secretary for Foreign Affairs who shall be a senior diplomatic officer, shall be appointed by the Presidential Council upon a proposal by the Minister of Foreign Affairs.
TC: Under-Secretary.
Note: the composition of the Department, as further set out in art. 14 and 16, is referred to the political leaders.
26. (1) The personnel of each Mission shall consist of the Head of the Mission and the members of the staff of the Mission. At least one third of the appointments to external relations posts shall hail from each constituent state.
GC: “ (…) At least one third of the appointments to external relations posts shall hail from each constituent state, respecting the overall proportional representation of the public service.”
TC: “(…) At least one third of the appointments to external relations posts at every level shall hail from each constituent state.”
Further issues :
GC and TC: propose to political leaders to review the conflict on postings with Article 21 of the current Federal Law on the Conduct of European Union Affairs where the Presidential Council decides on postings of all officials, not just Heads of Mission, as is the case in this law in art. 25.
Note: Title of this Law has changed.
Διαβάστε Περισσότερα...
Federal Law on the Maritime Areas of Cyprus
Foundation Agreement
Annex III, Attachment 11, Law 47
Federal Law on the Maritime Areas of Cyprus
The text of this Law is as provisionally agreed between the Parties save for highlighted parts that represent the bridging proposals of the United Nations.
It is hereby provided as follows:
Short title
1. This Law may be cited as the Federal Law on the Maritime Areas of Cyprus.
Interpretation
2. (1) In this Law, unless the context otherwise requires
"competent authority" means the Member of the Presidential Council heading the Department having the responsibility for maritime affairs;
"contiguous zone" has the meaning assigned to it in the Convention.
"Convention" means the United Nations Convention on the Law of the Sea done at Montego Bay on 10 December 1982;
"Cyprus" means the United Cyprus Republic;
"exclusive economic zone (EEZ)" has the meaning assigned to it in the Convention;
"Gazette" means the federal official Gazette;
"mile" means an international nautical mile of 1,852 metres:
"territorial sea" means that part of the sea adjacent to the coast of Cyprus;
"ship" includes every description of vessel used in navigation not propelled by oars.
(2) Terms not otherwise defined in this section shall be construed in accordance with the Convention, and in the case of any conflict between this Law and the Convention, the Convention shall prevail.
Breadth of the territorial sea
3. The territorial sea extends within a limit of twelve miles of the coast of Cyprus, measured from the straight base lines joining appropriate points.
Passage of ships carrying dangerous substances
4. Passage through the territorial sea of warships or nuclear powered ships or ships carrying nuclear or other inherently dangerous or noxious substances shall be subject to the prior notification to the competent authority and consent by such authority.
Establishment and Limit of the contiguous zone
5. Upon the proposal of the competent authority, the Federal Parliament may, in accordance with the procedure set out in Article 25 of the Constitution of Cyprus, adopt a law for the establishment of a contiguous zone extending to a limit up to 24 nautical miles from the baselines from which the territorial sea is measured.
Establishment and limits of exclusive economic zone
6.Upon the proposal of the competent authority, the Federal Parliament may, in accordance with the procedure set out in Article 25 of the Constitution of Cyprus, adopt a law for the establishment of an exclusive economic zone.
Regulations
7. The Presidential Council may make Regulations to be published in the Gazette for the better carrying out of the provisions of this Law.
UN Bridging Proposal
The proposal is a balance. The GC proposal calculated the breadth of the territorial sea by measuring from the straight base line. The TC proposal preferred the low water mark as the starting point for the calculation. The UN proposal adopts the straight base line. In addition, section 4 envisages warships passing through the territorial sea only with consent in light of Article 8(4) of the Foundation Agreement; again a part of the GC proposal.
In return, the TC proposal suggested that now was not the time to unilaterally declare a contiguous zone and an exclusive economic zone, as proposed by the GC. The UN proposal adopts the text of the TC proposal.
Διαβάστε Περισσότερα...
Annex III, Attachment 11, Law 47
Federal Law on the Maritime Areas of Cyprus
The text of this Law is as provisionally agreed between the Parties save for highlighted parts that represent the bridging proposals of the United Nations.
It is hereby provided as follows:
Short title
1. This Law may be cited as the Federal Law on the Maritime Areas of Cyprus.
Interpretation
2. (1) In this Law, unless the context otherwise requires
"competent authority" means the Member of the Presidential Council heading the Department having the responsibility for maritime affairs;
"contiguous zone" has the meaning assigned to it in the Convention.
"Convention" means the United Nations Convention on the Law of the Sea done at Montego Bay on 10 December 1982;
"Cyprus" means the United Cyprus Republic;
"exclusive economic zone (EEZ)" has the meaning assigned to it in the Convention;
"Gazette" means the federal official Gazette;
"mile" means an international nautical mile of 1,852 metres:
"territorial sea" means that part of the sea adjacent to the coast of Cyprus;
"ship" includes every description of vessel used in navigation not propelled by oars.
(2) Terms not otherwise defined in this section shall be construed in accordance with the Convention, and in the case of any conflict between this Law and the Convention, the Convention shall prevail.
Breadth of the territorial sea
3. The territorial sea extends within a limit of twelve miles of the coast of Cyprus, measured from the straight base lines joining appropriate points.
Passage of ships carrying dangerous substances
4. Passage through the territorial sea of warships or nuclear powered ships or ships carrying nuclear or other inherently dangerous or noxious substances shall be subject to the prior notification to the competent authority and consent by such authority.
Establishment and Limit of the contiguous zone
5. Upon the proposal of the competent authority, the Federal Parliament may, in accordance with the procedure set out in Article 25 of the Constitution of Cyprus, adopt a law for the establishment of a contiguous zone extending to a limit up to 24 nautical miles from the baselines from which the territorial sea is measured.
Establishment and limits of exclusive economic zone
6.Upon the proposal of the competent authority, the Federal Parliament may, in accordance with the procedure set out in Article 25 of the Constitution of Cyprus, adopt a law for the establishment of an exclusive economic zone.
Regulations
7. The Presidential Council may make Regulations to be published in the Gazette for the better carrying out of the provisions of this Law.
UN Bridging Proposal
The proposal is a balance. The GC proposal calculated the breadth of the territorial sea by measuring from the straight base line. The TC proposal preferred the low water mark as the starting point for the calculation. The UN proposal adopts the straight base line. In addition, section 4 envisages warships passing through the territorial sea only with consent in light of Article 8(4) of the Foundation Agreement; again a part of the GC proposal.
In return, the TC proposal suggested that now was not the time to unilaterally declare a contiguous zone and an exclusive economic zone, as proposed by the GC. The UN proposal adopts the text of the TC proposal.
Διαβάστε Περισσότερα...
Τετάρτη 3 Ιουνίου 2009
ΤΑΣΕΙΣ ΜΕΤΕΞΕΛΙΞΗΣ ΤΟΥ ΔΙΕΘΝΟΥΣ ΔΙΚΑΙΟΥ ΥΠΟ ΤΗΝ ΠΙΕΣΗ ΤΗΣ ΤΡΟΜΟΚΡΑΤΙΑΣ
Άγγελος Γιόκαρης
Καθηγητής Τμήματος Νομικής Πανεπιστημίου Αθηνών
Στο «κλασικό» διεθνές δίκαιο, στην εθιμική του διαμόρφωση και συμβατική του κωδικοποίηση, είχαν εξασφαλισθεί ισορροπίες μεταξύ της απαγόρευσης χρήσης βίας και των θεσμικών δυνατοτήτων προσφυγής εις αυτήν, των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου Ασφαλείας για την επιβολή κυρώσεων και του θεσμού της διεθνούς ευθύνης σε σχέση με τον καταλογισμό και τον επιμερισμό των δικαιοδοσιών στη θάλασσα μεταξύ του Κράτους της σημαίας του πλοίου και του παράκτιου Κράτους.
Οι αναγκαιότητες.. για την αντιμετώπιση και καταστολή της διεθνούς τρομοκρατίας δημιούργησαν μία κινητικότητα η οποία στα πλαίσια των λύσεων που προσφέρει το κλασικό διεθνές δίκαιο συνάντησε λειτουργικά αδιέξοδα. Η δυναμική της βίαιης διαφυγής προς τα εμπρός συμπαρέσυρε κανόνες και θεσμούς του διεθνούς δικαίου που πιστεύαμε ότι σχετικά πρόσφατα είχαν ολοκληρώσει ένα κύκλο εξέλιξης και που τώρα διαπιστώνουμε ότι βρίσκονται σε αναζήτηση νέων ισορροπιών.
Α. Η χρήση βίας στην αντιμετώπιση απειλών
1. Η κλασική προσέγγιση – προβληματισμοί μετεξέλιξης
Τα τελευταία χρόνια η Διεθνής Κοινότητα παρακολούθησε, με έντονα αισθήματα αποδοκιμασίας, προσβολές ευρύτατης κλίμακας από τρομοκρατικές –και μη ευθέως συνδεόμενες με συγκεκριμένο Κράτος– οργανώσεις κατά στοιχείων προστατευόμενων από το διεθνές δίκαιο –όπως κτήρια διπλωματικών αποστολών– ή αστικών στόχων, όπως οι «δίδυμοι» πύργοι, ενώ ταυτόχρονα έγινε μάρτυς ακραίας αντισυμβατικής συμπεριφοράς από Κυβέρνηση συγκεκριμένου Κράτους, η οποία ηρνείτο να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις που της είχαν επιβληθεί με αποφάσεις του Συμβουλίου Ασφαλείας, ιδίως σε θέματα αποδοχής ελέγχων για κατασκευή ή κατοχή όπλων απαγορευμένων από το διεθνές δίκαιο.
Και στις δύο ως άνω περιπτώσεις το διεθνές δίκαιο προβλέπει θεσμικό πλαίσιο αντιμετώπισης. Οι διεθνείς τρομοκρατικές ενέργειες έχουν γίνει αντικείμενο ποινικοποίησης σε επί μέρους διεθνείς συμβάσεις οι οποίες επιβάλλουν διεθνείς ποινικές δικαιοδοσίες με βάση την αρχή της παγκοσμιότητας και διεθνή ποινική συνεργασία σε θέματα εκδόσεως ενώ παράλληλα καταλογίζεται και διεθνής ευθύνη στα συνδεόμενα με τις τρομοκρατικές πράξεις Κράτη με όλες εκ του διεθνούς δικαίου αναγνωριζόμενες συνέπειες. Εξάλλου, η παραβίαση των αποφάσεων του Συμβουλίου Ασφαλείας υπόκειται στη διαδικασία διαπίστωσης, ελέγχου και επιβολής κυρώσεων στα πλαίσια του Κεφ. VII του Χάρτη όταν οδηγεί σε διακινδύνευση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας σε συγκεκριμένη περιοχή.
Παρά ταύτα, Κράτη-θύματα τρομοκρατικών ενεργειών ή θεωρούντα ότι απειλείται η εθνική τους ασφάλεια προσφεύγουν στη χρήση βίας επικαλούμενα στοιχεία εκ του εθιμικού δικαίου για την ενεργοποίηση του δικαιώματος αμύνης ή παραλλαγών της, επιζητούν την εκ των υστέρων κάλυψη από το Συμβούλιο Ασφαλείας ή επιδιώκουν την εφαρμογή κυρώσεων στα πλαίσια του Κεφ. VII χωρίς ρητή περί τούτου πρόβλεψη από τον Χάρτη ή κατά τρόπο αποκλίνοντα από την κλασική αντίληψη περί διεθνούς ευθύνης Κράτους και τον καταλογισμό αυτής.
Όλα αυτά δημιουργούν ένα νομικό περιβάλλον που –χωρίς να αναιρείται η απαξία των επί μέρους τρομοκρατικών ενεργειών ή αντισυμβατικών συμπεριφορών– προκαλεί έναν έντονο προβληματισμό στη Διεθνή Κοινότητα.
2. Το «δικαίωμα» στην προληπτική άμυνα
Με τις αποφάσεις 1368 και 1371 του 2001 το Συμβούλιο Ασφαλείας αποφάσισε τη λήψη μέτρων για την καταπολέμηση της διεθνούς τρομοκρατίας διακηρύσσοντας ότι οι τρομοκρατικές πράξεις απειλούν τη διεθνή ειρήνη και ασφάλεια. Από ενδιαφερόμενα Κράτη οι αποφάσεις αυτές ερμηνεύθηκαν ως δρομολογούσες καταστάσεις “active hostilities” κατά οργανώσεων που αναπτύσσουν τρομοκρατικές δραστηριότητες.
Είναι, όμως, οι αναφορές αυτές επαρκείς για να νομιμοποιήσουν τη χρήση βίας υπό τον μανδύα του (εικαζομένου) «φυσικού» δικαιώματος αμύνης; Με άλλα λόγια, εξακολουθούν παράλληλα και συμπληρωματικά προς το άρθρο 51 του Χάρτη, να λειτουργούν δικαιώματα εκ του εθιμικού δικαίου ή έχει, ίσως, διαμορφωθεί νέος εθιμικός κανόνας που επιτρέπει τη χρήση βίας, στα πλαίσια της άμυνας κατά της διεθνούς τρομοκρατίας, έστω και αν οι επί μέρους πράξεις δεν συνδέονται με συγκεκριμένο Κράτος ;
Σχετικά πρέπει να παρατηρηθεί ότι σε περιβάλλον ΟΗΕ το άρθρο 51 κωδικοποίησε την προηγούμενη πρακτική και συνεπώς η χρήση βίας με επίκληση και ενεργοποίηση του δικαιώματος αμύνης προϋποθέτει προηγούμενη ή παρούσα επίθεση και ανακοίνωση προς το Συμβούλιο Ασφαλείας περί ενεργοποίησης ώστε το Όργανο αυτό να επιληφθεί του θέματος.
Κατά το εθιμικό διεθνές δίκαιο όμως, το «φυσικό δικαίωμα άμυνας, όπως αυτό διαμορφώθηκε μετά την “Caroline case” (1841) , περιλαμβάνει και την άμυνα ενόψει «αναμενόμενης» επίθεσης (anticipatory self-defense) .
Μετά από την κωδικοποίηση, στο άρθρο 51, των θεσμικών όρων λειτουργίας του δικαιώματος αμύνης θα πρέπει να θεωρείται ότι το προϊσχύον εθιμικό δίκαιο έχει μεταβληθεί ως προς το περιεχόμενό του καίτοι υποστηρίζεται και η θέση ότι ο Χάρτης δεν τροποποίησε την εθιμικά διαμορφωμένη πρακτική .
Ένα συμβιβασμό μεταξύ των κωδικοποιημένων όρων του άρθρου 51 και του εθιμικού δικαίου επεχείρησε η ΓΣ των ΗΕ διευκρινίζοντας ότι χρήση βίας στα πλαίσια της ασκήσεως του δικαιώματος αμύνης επιτρέπεται όταν ο κίνδυνος επίθεσης είναι άμεσος και επικείμενος και αποδεικνύεται από το Κράτος που τον επικαλείται με πραγματικά στοιχεία (U.N. G.A. A/59/565, 2.12.2004). Σε κάθε όμως περίπτωση η παραδοχή και νέων όρων με τους οποίους διευρύνεται το δικαίωμα αμύνης θα πρέπει να διαπιστωθεί με την ανάδυση νέου εθιμικού δικαίου.
Αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία διότι στα πλαίσια του ΝΑΤΟ και με πρωτοβουλία των ΗΠΑ προωθείται η θεσμοθέτηση της δυνατότητας λήψης μέτρων, με ενδεχόμενη χρήση βίας, με σκοπό την αποτροπή προετοιμασίας απειλής (preemptive self-defense: (The National Security Strategy of the United States of America, 20.9.2002, www.whitehouse.gov/nsc/nss. /pdf). Πρόκειται όμως για κίνηση που δεν φαίνεται να υιοθετείται από το διεθνές δίκαιο .
3. Η θεωρία των «αμυντικών» ενόπλων αντιποίνων
Στην προέκταση του προβαλλόμενου «δικαιώματος» προληπτικής άμυνας αναπτύχθηκε η θεωρία των «αμυντικών ενόπλων αντιποίνων» (defensive armed reprisals) ή «αμυντικής αντεκδίκησης» (defensive retaliation) , που συνίστανται σε προσφυγή σε περιορισμένη χρήση βίας για αποτροπή νέας επίθεσης. Για τη νομιμοποίησή των προβλήθηκε το επιχείρημα ότι το στοιχείο της πρόληψης τα εξομοιώνει με αμυντικές ενέργειες υπό την προϋπόθεση ότι συντρέχουν και οι όροι της σχετικής αμεσότητας, αναγκαιότητας και αναλογικότητας. Εν τούτοις παρατηρήθηκε ότι πάντοτε υπάρχει χρονική απόκλιση και συνεπώς η νομιμότητά τους τίθεται εν αμφιβολία .
Πράγματι, τα ένοπλα αντίποινα είναι σε κάθε περίπτωση παράνομα εξ επόψεως διεθνούς δικαίου διότι στερούνται του στοιχείου της αμεσότητας σε σχέση με την άμυνα ενόψει επίθεσης. Τα ένοπλα αντίποινα ήσαν μέρος του ισχύοντος προ του Χάρτη δικαιώματος «αυτοπροστασίας», αλλά η προσφυγή σε αυτά έχει αποδοκιμασθεί με αποφάσεις του Διεθνούς Δικαστηρίου της Χάγης και πρόσφατα με το άρθρο 50 § 1, εδ. α', των Άρθρων περί διεθνούς ευθύνης των Κρατών: “Countermeasures shall not affect: (a). The obligation to refrain from the threat or use of force as embodied in the Charter of the United Nations”.
Β. Η προβληματική των «έμμεσων» εξουσιοδοτήσεων για χρήση βίας
Κράτη που προσφεύγουν στη χρήση βίας πέραν της προσπάθειας νομιμοποίησής της με αναφορά στις διάφορες εκφάνσεις της άμυνας επιδιώκουν ενίοτε και τη θεσμική κάλυψη του Συμβουλίου Ασφαλείας.
Σχετικά, μέτρα που συνεπάγονται χρήση βίας μπορεί να αποφασίσει το Συμβούλιο Ασφαλείας στα πλαίσια, της βάσει του άρθρου 42, επιβολής κυρώσεων, ή να παράσχει προς τούτο ρητή εξουσιοδότηση σε περιφερειακές οργανώσεις αμυντικού χαρακτήρα, βάσει του άρθρου 53, ή σε συγκεκριμένα Κράτη.
Στην πράξη όμως η θεσμική απαίτηση για ρητή εξουσιοδότηση εκφυλίσθηκε σε «έγκριση εκ των υστέρων» ή και σε «σιωπηρά» ή «εικαζόμενη» εξουσιοδότηση βάσει προϋφισταμένων αποφάσεων των οποίων επιχειρείται «ερμηνεία» ώστε να συνάγεται έμμεση ή σιωπηρά ή «εικαζόμενη» (!) εξουσιοδότηση.
Πρόκειται, κυρίως, για «αστυνομικού» τύπου επιχειρήσεις ελέγχου κρίσεων στο εσωτερικό Κρατών (« opérations de police »), των οποίων επιχειρείται κάλυψη με αναφορά σε αποφάσεις του Συμβουλίου Ασφαλείας των οποίων η διασταλτική, με υποκειμενικά κριτήρια, ερμηνεία είναι εμφανής. Οι επιχειρήσεις αυτές γίνονται χωρίς την εποπτεία του ΟΗΕ και έχουν έντονα χαρακτηριστικά διακρατικών αντιδράσεων αντιποίνων των οποίων επιδιώκεται η κάλυψη με τον μανδύα του άρθρου 42.
Η θεσμική κάλυψη, π.χ., της επέμβασης των ΗΠΑ και του Ηνωμένου Βασιλείου στο Ιράκ επιχειρήθηκε με αναφορά στην απόφαση 1441 της 8. 11.2002 η οποία ναι μεν διαπίστωσε «πραγματικές» παραβιάσεις των υποχρεώσεων του Ιράκ (material breaches) από προγενέστερες αποφάσεις του Συμβουλίου Ασφαλείας, αλλά δεν προχώρησε και σε εξουσιοδότηση για χρήση βίας , όπως η απόφαση 678/1990. Άλλωστε, μεταγενέστερα, η απόφαση 1483/2003 του Συμβουλίου Ασφαλείας υιοθετήθηκε για να καλυφθεί το νομικό κενό μεταξύ της, χωρίς εξουσιοδότηση, χρήσης βίας και της νομιμοποίησης της παρουσίας πολιτικών αρχών και στρατιωτικών δυνάμεων των ΗΠΑ και του Ηνωμένου Βασιλείου στο έδαφος του Ιράκ. Να σημειωθεί ότι στην απόφαση δεν υπάρχουν στοιχεία ούτε καν έμμεσης αναφοράς σε αναγνώριση της νομιμότητας της στρατιωτικής επέμβασης.
Στη δεύτερη από τις υποθέσεις εργασίας που εξετάζουμε, εκείνη της χρήσης βίας για την καταστολή διεθνών τρομοκρατικών πράξεων ευρείας κλίμακας, ο διεθνής εγκληματικός χαρακτήρας των δεν αυτοματοποιεί τη χρήση βίας σύμφωνα με το γενικό διεθνές δίκαιο. Για οποιαδήποτε ένοπλη αντίδραση, επί οποιασδήποτε νομικής βάσεως (π.χ. άμυνα ή απόφαση του Συμβουλίου Ασφαλείας), απαιτείται διασύνδεση με κρατική οντότητα και χαρακτηρισμός των τρομοκρατικών πράξεων ως ένοπλης επίθεσης .
Εν τούτοις, υπήρξαν αποφάσεις του Συμβουλίου Ασφαλείας (1368 και 1371 του 2001) που περιελάμβαναν και τη λήψη μέτρων καταπολέμησης της διεθνούς τρομοκρατίας, οι οποίες ερμηνεύθηκαν ως δρομολογούσες καταστάσεις «ενεργών εχθροπραξιών» (active hostilities) όχι μόνο κατά Κρατών αλλά και κατά Οργανώσεων που αναπτύσσουν τρομοκρατικές δραστηριότητες χωρίς ευθεία διασύνδεση με συγκεκριμένο Κράτος.
Και ναι μεν υπεστηρίχθη ότι η απόφαση 1373/2001 θα μπορούσε να ερμηνευθεί ως περιλαμβάνουσα «έμμεση» εξουσιοδότηση (implied authorization) για χρήση βίας αλλά, σε κάθε περίπτωση, αυτή απευθύνεται κατά “non state actors”, ενώ η μετά την εξουσιοδότηση για χρήση βίας «κατάσταση ένοπλης σύρραξης υφίσταται μόνο μεταξύ Κρατών».
Γ. Νέοι προσανατολισμοί στην πρακτική των αποτρεπτικών - κατασταλτικών κυρώσεων
Ανεξάρτητα από τη διχογνωμία ως προς το αν η απόφαση 1373/2001 περιλαμβάνει, έστω και έμμεσα, στοιχεία που στηρίζουν εξουσιοδότηση για χρήση βίας, εκείνο που πρέπει να συγκρατηθεί για νομική αξιολόγηση είναι ότι η απόφαση αυτή, όπως και άλλες προγενέστερες, επέβαλε κυρώσεις στους «Ταλιμπάν» αντιμετωπίζοντάς τους όχι ως την de facto κυβέρνηση του Αφγανιστάν, αλλά ως μία πολιτικο-στρατιωτική οργάνωση, ως μία μη κρατική οντότητα, της οποίας οι ενέργειες δεν καταλογίζονται ευθέως σε Κράτος.
Πρόκειται για έναν προσανατολισμό στην πρακτική του Συμβουλίου Ασφαλείας που αποκλίνει και από τις θεσμοθετημένες αρμοδιότητές του, αλλά και από τους κλασικούς κανόνες του διεθνούς δικαίου για τα υποκείμενα των κυρώσεων, τη διεθνή ευθύνη και τον καταλογισμό της .
Οι αποκλίσεις αυτές –που επαναλαμβάνονται και σε άλλες αποφάσεις που στοχεύουν τους Ταλιμπάν (1333/2000, 1390/2002)– υποστηρίχθηκε ότι εξυπηρετούν την αντιμετώπιση απειλών που δεν προέρχονται από Κράτη,
Αν επικεντρώσουμε την εξέταση στις κυρώσεις κατά των Ταλιμπάν, θα διαπιστώσουμε αφενός μεν ότι υπήρξαν και αποφάσεις που τους αντιμετώπισαν ως de facto Κυβέρνηση (π.χ. 1267/1999), αφετέρου δε ότι το Αφγανιστάν, με de facto Κυβέρνηση τους Ταλιμπάν, ουδέποτε αμφισβητήθηκε ως Κράτος στην πρακτική δε του διεθνούς δικαίου δεν υπάρχει νομικό κώλυμα για την ανάδειξη ενός «κινήματος» –με συνταγματικές ή «άλλες» διαδικασίες– ως Κυβέρνηση· η αναγνώριση, βέβαια, της οποίας εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια των Κρατών.
Αν εξετάσουμε, όμως, το θέμα των κυρώσεων γενικότερα, κατά Οργανώσεων και ατόμων των οποίων οι παράνομες –και ενίοτε ποινικά αξιολογήσιμες– πράξεις δεν συνδέονται ευθέως με συγκεκριμένο Κράτος, οφείλουμε να παραδεχθούμε τη χρησιμότητα των «έξυπνων», όπως χαρακτηρίσθηκαν, κυρώσεων διότι καλύπτουν κενά στη θεσμική οργάνωση, δομή και λειτουργία του Κεφ. VII του Χάρτη.
Πράγματι, στην κλασική αντίληψη, οι κυρώσεις στρέφονται κατά Κρατών , αυτά υπέχουν διεθνή ευθύνη και σε αυτά καταλογίζονται οι διεθνώς παράνομες πράξεις των –έστω και de facto– οργάνων τους. Η θεωρία των κυρώσεων και της διεθνούς ευθύνης δομήθηκε με βάση το Κράτος και τη δράση που αναλαμβάνει σε διακρατικό επίπεδο. Το Συμβούλιο Ασφαλείας εμπλέκεται όταν από συγκεκριμένες ενέργειες του Κράτους προκύπτει κίνδυνος για τη διεθνή ειρήνη και ασφάλεια.
Όταν όμως πρόκειται για δράσεις οργανωμένων ομάδων με εμφανή καθοδήγηση, οι επί μέρους ενέργειές των –έστω και αν προβλέπεται η ποινική καταστολή των σε διεθνείς αντιτρομοκρατικές συμβάσεις που επιβάλλουν στα συμβαλλόμενα Κράτη υποχρέωση ποινικοποίησης και εγκαθίδρυσης διεθνών ποινικών δικαιοδοσιών– δύσκολα αντιμετωπίζονται σε αυστηρά εθνικό επίπεδο διότι η απαιτούμενη διασυνοριακή συνεργασία επαφίεται στη διάκριση των Κρατών ως προς την ένταση της εμπλοκής των.
Είναι πολύ χαρακτηριστικό σχετικά να σημειωθεί ότι στην απόφαση 1373 το Συμβούλιο Ασφαλείας επέβαλε κατά συγκεκριμένων ατόμων, που εθεωρήθη ότι είχαν αρχηγική και καθοδηγητική συμμετοχή σε διεθνείς τρομοκρατικές ενέργειες, οικονομικές κυρώσεις αρκετές από τις οποίες προβλέπονται και στη διεθνή Σύμβαση των ΗΕ του 1999 για την καταστολή της χρηματοδότησης τρομοκρατών . Η ειδοποιός διαφορά συνίσταται στο ότι ενώ η εφαρμογή από τα Κράτη των οικονομικών κυρώσεων που αποφασίζει το Συμβούλιο Ασφαλείας στα πλαίσια του Κεφ. VII (άρθρο 41) είναι υποχρεωτική (άρθρο 25 του Χάρτη) και εκθέτει το μη συνεργαζόμενο Κράτος στον έλεγχο του Συμβουλίου Ασφαλείας, αντίθετα η συγκεκριμένη Σύμβαση για την εφαρμογή των μέτρων που προβλέπει –και που σκοπεύει στην οικονομική αποδυνάμωση των τρομοκρατών, συνεργασία τραπεζών για έλεγχο –«πάγωμα» λογαριασμών κλπ.– επαφίεται στη διάκριση των Κρατών που θα εκτιμήσουν –και με «ιδιαίτερα» κριτήρια– αν πρέπει να γίνουν συμβαλλόμενα μέρη ή όχι.
Συνεπώς, το πρόβλημα της εμπλοκής του Συμβουλίου Ασφαλείας, στα πλαίσια επιβολής κυρώσεων βάσει του Κεφ. VII, είναι θέμα νομιμότητας λόγω των κατά τρόπο ειδικό και περιοριστικό προσδιορισμένων αρμοδιοτήτων του. Το κενό προτείνεται να καλυφθεί, όπως και άλλοτε στο παρελθόν, με αναφορά στη θεωρία των “implied powers” .
Δ. Νέες δικαιοδοσίες για «έλεγχο» πλοίων στην ανοικτή θάλασσα
Ενίσχυση των μέτρων για την καταπολέμηση της διεθνούς τρομοκρατίας επιχειρήθηκε επίσης δια της συμβατικής οδού με την τροποποίηση ήδη υφισταμένων διεθνών συμβάσεων, ώστε να αποκτήσουν σαφή αντιτρομοκρατικό προσανατολισμό, ή την πρόταση υιοθέτησης νέων διεθνών Κανονισμών.
Κοινό χαρακτηριστικό όλων αυτών των πρωτοβουλιών είναι ότι προσφέρουν νέες διεθνείς δικαιοδοσίες στα (απειλούμενα από την τρομοκρατία) Κράτη, δικαιοδοσίες οι οποίες προστιθέμενες στις ήδη εγκαθιδρυθείσες στα επί μέρους συμβατικά καθεστώτα είτε έρχονται σε αντίθεση με αυτές, είτε διαταράσσουν τις ισορροπίες των.
1. Η τροποποίηση της Σύμβασης ΙΜΟ (1988) για την ασφάλεια της ναυσιπλοΐας
Στα πλαίσια των αποφάσεων 1368 και 1371 του 2001 ζητήθηκε από τα Κράτη να λάβουν μέτρα καταπολέμησης της τρομοκρατίας. Ανάλογη πρωτοβουλία ανέλαβε και ο Διεθνής Ναυτιλιακός Οργανισμός (ΙΜΟ).
Αντικείμενο της τροποποίησης με προτεινόμενο Σχέδιο Πρωτοκόλλου είναι η Σύμβαση ΙΜΟ του 1988 για την καταστολή παράνομων πράξεων κατά της ασφάλειας της ναυσιπλοΐας .
Η Σύμβαση αυτή είχε κυρίως υπόψη της την περίπτωση προσβολής του (ιδιωτικού - εμπορικού) πλοίου από ομάδα ενόπλων, ευρισκομένων επί του πλοίου, στην ανοικτή θάλασσα, σε θαλάσσια ζώνη, δηλαδή, όπου δικαιοδοσία ασκεί μόνο το Κράτος της σημαίας του πλοίου για τα ποινικά αδικήματα που διαπράττονται. Η Σύμβαση αυτή επέβαλλε στα συμβαλλόμενα Κράτη την υποχρέωση ποινικοποίησης μιας σειράς πράξεων και εγκαθίδρυσης διεθνών ποινικών δικαιοδοσιών, περιλαμβανομένης της αρχής της παγκοσμιότητας. Δεν κάλυψε όμως τα κενά της Συμβάσεως του 1982 για το δίκαιο της θάλασσας, και, ειδικά, τη δυνατότητα ελέγχου και επέμβασης επί του πλοίου από κρατικά (πολεμικά) πλοία άλλα από εκείνα του Κράτους της σημαίας του πλοίου.
Συνεπώς, η Σύμβαση του 1988 είχε διεθνή ποινικό προσανατολισμό για την αντιμετώπιση τρομοκρατικών πράξεων επί πλοίου στην (ιδίως …) ανοικτή θάλασσα, ενώ το προτεινόμενο Σχέδιο Πρωτοκόλλου επιδιώκει να εγκαθιδρύσει «αστυνομικές» αρμοδιότητες ελέγχου και επέμβασης σε θαλάσσιες ζώνες εκτός εθνικής δικαιοδοσίας.
Πράγματι, στο άρθρο 8bis του Σχεδίου προβλέπεται δυνατότητα ελέγχου, «επίσκεψης» και επέμβασης σε πλοίο με την προηγούμενη συγκατάθεση του Κράτους της σημαίας ή βάσει κοινοποίησης συγκατάθεσης προς τον ΙΜΟ για κάθε μελλοντική περίπτωση. Σε περίπτωση αρνήσεως παροχής συγκατάθεσης το αιτών Κράτος διατηρεί το δικαίωμα να εξετάσει την ανάγκη να ειδοποιήσει σχετικά όλα τα ενδιαφερόμενα Κράτη και να λάβει τα «κατάλληλα» μέτρα.
Η διάταξη αυτή του Σχεδίου έχει βέβαια μία στοχευμένη σκοπιμότητα, παραδεκτή στις γενικές της παραμέτρους, αλλά, ταυτόχρονα, προσθέτει στο δίκαιο της θάλασσας μία νέα δικαιοδοσία στην ανοικτή θάλασσα, περιορίζει τη δικαιοδοσία του Κράτους της σημαίας και συνεπώς διαταράσσει τις ισορροπίες που είχαν επιτευχθεί κατά τη μακρά διαπραγμάτευση της νέας Σύμβασης για το δίκαιο της θάλασσας του 1982.
2. Το Σχέδιο Κανονισμού ΙΜΟ για τον έλεγχο των πλοίων στην ανοικτή θάλασσα
Στην ίδια λογική κινείται και η υπό «ενεργό εξέταση» (active study) υποβληθείσα στην Επιτροπή Ναυτικής Ασφάλειας του ΙΜΟ (Maritime Safety Committee, MSC) πρόταση Σχεδίου Κανονισμού από τις ΗΠΑ.
Στην εισαγωγική τους πρόταση οι ΗΠΑ πληροφόρησαν την Επιτροπή ότι μετά τις «τρομοκρατικές επιθέσεις» της 11.9.2001 άρχισαν, άτυπα, να ζητούν από τα ξένα πλοία να στέλνουν σήμα άφιξης (notice of arrival) 96 (!) ώρες πριν από την είσοδό τους σε λιμάνι των ΗΠΑ, ή, για πλοία που περιπλέουν τις ακτές των ΗΠΑ, εκτός αιγιαλίτιδας ζώνης, να στέλνουν πληροφορίες για την ταυτότητα του πλοίου, το φορτίο και το πλήρωμά του, ώστε οι αρχές των ΗΠΑ να μπορούν να αποφασίσουν αν πρέπει να εξακολουθήσουν να παρακολουθούν το πλοίο και να έχουν έτσι ικανοποιητικό χρόνο για να αντιμετωπίσουν την απειλή που θα αντιληφθούν (!).
Κατά τη συζήτηση της πρότασης στην Επιτροπή, οι ΗΠΑ υπέβαλαν Σχέδιο Κανονισμού ώστε αυτό που άτυπα απαιτούσαν να λάβει θεσμική μορφή και να λειτουργεί στα πλαίσια του ΙΜΟ για την προστασία από απειλές υπέρ όλων των κρατών-μελών .
Κατά την άποψη των ΗΠΑ ο βασικότερος λόγος για την πρότασή τους ήταν η παροχή της δυνατότητας στο παράκτιο Κράτος να έχει τον απαραίτητο χρόνο να υπολογίσει τον κίνδυνο από ένα πλοίο που θα προσεγγίσει τις ακτές του και να λάβει μέτρα για τη μείωση της απειλής. Η δυνατότητα να παρακολουθείται ένα πλοίο από απόσταση 2.000 ν.μ. (ή 96 ωρών προ της άφιξης σε λιμάνι) δίνει στο παράκτιο κράτος την ικανότητα αξιολόγησης της ενδεχόμενης απειλής και σχεδιασμού και εκτέλεσης (πώς;) μέτρων αντιμετώπισης της απειλής .
Κατά την εξέταση της πρότασης αρκετές αντιπροσωπείες με ισχυρή ναυτική παρουσία και ναυτιλιακά συμφέροντα εξέφρασαν τον έντονο προβληματισμό τους προβάλλοντας ότι η απαίτηση για παροχή πληροφοριών από το παράκτιο Κράτος ή το Κράτος του λιμένα και από απόσταση 2.000 ν.μ. (ή 96 ωρών) στερείται νομικής βάσεως διότι όχι μόνο επικαλύπτει την αποκλειστική δικαιοδοσία του Κράτους της σημαίας επί των πλοίων του, αλλά, επί πλέον, δημιουργεί πρόσθετα δικαιώματα στο παράκτιο Κράτος και το Κράτος του λιμένα σε θαλάσσιες ζώνες εκτός της δικαιοδοσίας των. Επί πλέον, παρατήρησαν ότι σύμφωνα με τη Σύμβαση για το δίκαιο της θάλασσας του 1982 το Κράτος της σημαίας ασκεί αποκλειστική δικαιοδοσία επί των πλοίων που φέρουν τη σημαία του. Αυτό σημαίνει ότι όταν το παράκτιο Κράτος ζητά πληροφορίες προορισμού -φορτίου- πληρώματος από ένα πλοίο στην ανοικτή θάλασσα, το Κράτος της σημαίας έχει το απόλυτο δικαίωμα να αρνηθεί την παροχή των πληροφοριών και η άρνηση αυτή είναι συμβατή με τα εκ της Συμβάσεως δικαιώματά του. Αν, συνεπώς, η πρόταση του Σχεδίου Κανονισμού γίνει δεκτή, το Κράτος της σημαίας θα υπέχει την υποχρέωση να δίνει την άδεια για την παροχή των πληροφοριών προς το παράκτιο Κράτος και το Κράτος του λιμένα και θα διαμορφωθεί έτσι ένα νέο δικαίωμα για το παράκτιο Κράτος και μία νέα υποχρέωση για το Κράτος της σημαίας, τα οποία δεν υφίστανται στο ισχύον συμβατικό ή εθιμικό διεθνές δίκαιο της θάλασσας .
Τα τρία σημεία επί των οποίων θα συνεχισθεί η συζήτηση σε επόμενες Συνόδους της Επιτροπής (MSC) είναι τα εξής (από το Report):
45.1. Nothing in the regulation shall prejudice the rights or obligations of States under international law.
45.5. Port State jurisdiction
A Contracting Government shall be able to receive information from all ships, irrespective of the flag such ships are entitled to fly, which have communicated to that Contracting Government an intention to enter a port facility or a place under its jurisdiction.
45.6. Coastal State jurisdiction.
A Contracting Government shall be able to receive information from all ships not intending to enter a port facility, navigating within a distance not exceeding 2.000 n.m. from its coastline, commensurate to its security needs.
……………………………………………………………………….
Στις διεργασίες, στα πλαίσια του ΟΗΕ και του ΙΜΟ, που εξετάσαμε, η νομική κάλυψη των νέων δεδομένων και απαιτήσεων εκ της διεθνούς πρακτικής επεχειρήθη με τρόπο δυναμικό, με ανατροπές των υφισταμένων θεσμικών πλαισίων, δημιουργίας «νέου» δικαίου αντί της ομαλής προσαρμογής και μετεξέλιξής των εν ισχύει κανόνων. Αυτό μπορεί να οδηγήσει σε αποτυχίες στην κωδικοποίηση και προοδευτική εξέλιξη του διεθνούς δικαίου που είναι μεταξύ των στόχων του ΟΗΕ και της Επιτροπής Διεθνούς Δικαίου.
Για την αποκατάσταση των ισορροπιών θα έπρεπε ο ΟΗΕ να επιβλέπει με τα μέσα που διαθέτει όχι μόνο τον τρόπο εφαρμογής του διεθνούς δικαίου από τα Κράτη, αλλά και τις μεθόδους και διαδικασίες δημιουργίας κανόνων δικαίου από τα Όργανά του και τους εποπτευόμενους από αυτήν διεθνείς Οργανισμούς.
Διαβάστε Περισσότερα...
Καθηγητής Τμήματος Νομικής Πανεπιστημίου Αθηνών
Στο «κλασικό» διεθνές δίκαιο, στην εθιμική του διαμόρφωση και συμβατική του κωδικοποίηση, είχαν εξασφαλισθεί ισορροπίες μεταξύ της απαγόρευσης χρήσης βίας και των θεσμικών δυνατοτήτων προσφυγής εις αυτήν, των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου Ασφαλείας για την επιβολή κυρώσεων και του θεσμού της διεθνούς ευθύνης σε σχέση με τον καταλογισμό και τον επιμερισμό των δικαιοδοσιών στη θάλασσα μεταξύ του Κράτους της σημαίας του πλοίου και του παράκτιου Κράτους.
Οι αναγκαιότητες.. για την αντιμετώπιση και καταστολή της διεθνούς τρομοκρατίας δημιούργησαν μία κινητικότητα η οποία στα πλαίσια των λύσεων που προσφέρει το κλασικό διεθνές δίκαιο συνάντησε λειτουργικά αδιέξοδα. Η δυναμική της βίαιης διαφυγής προς τα εμπρός συμπαρέσυρε κανόνες και θεσμούς του διεθνούς δικαίου που πιστεύαμε ότι σχετικά πρόσφατα είχαν ολοκληρώσει ένα κύκλο εξέλιξης και που τώρα διαπιστώνουμε ότι βρίσκονται σε αναζήτηση νέων ισορροπιών.
Α. Η χρήση βίας στην αντιμετώπιση απειλών
1. Η κλασική προσέγγιση – προβληματισμοί μετεξέλιξης
Τα τελευταία χρόνια η Διεθνής Κοινότητα παρακολούθησε, με έντονα αισθήματα αποδοκιμασίας, προσβολές ευρύτατης κλίμακας από τρομοκρατικές –και μη ευθέως συνδεόμενες με συγκεκριμένο Κράτος– οργανώσεις κατά στοιχείων προστατευόμενων από το διεθνές δίκαιο –όπως κτήρια διπλωματικών αποστολών– ή αστικών στόχων, όπως οι «δίδυμοι» πύργοι, ενώ ταυτόχρονα έγινε μάρτυς ακραίας αντισυμβατικής συμπεριφοράς από Κυβέρνηση συγκεκριμένου Κράτους, η οποία ηρνείτο να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις που της είχαν επιβληθεί με αποφάσεις του Συμβουλίου Ασφαλείας, ιδίως σε θέματα αποδοχής ελέγχων για κατασκευή ή κατοχή όπλων απαγορευμένων από το διεθνές δίκαιο.
Και στις δύο ως άνω περιπτώσεις το διεθνές δίκαιο προβλέπει θεσμικό πλαίσιο αντιμετώπισης. Οι διεθνείς τρομοκρατικές ενέργειες έχουν γίνει αντικείμενο ποινικοποίησης σε επί μέρους διεθνείς συμβάσεις οι οποίες επιβάλλουν διεθνείς ποινικές δικαιοδοσίες με βάση την αρχή της παγκοσμιότητας και διεθνή ποινική συνεργασία σε θέματα εκδόσεως ενώ παράλληλα καταλογίζεται και διεθνής ευθύνη στα συνδεόμενα με τις τρομοκρατικές πράξεις Κράτη με όλες εκ του διεθνούς δικαίου αναγνωριζόμενες συνέπειες. Εξάλλου, η παραβίαση των αποφάσεων του Συμβουλίου Ασφαλείας υπόκειται στη διαδικασία διαπίστωσης, ελέγχου και επιβολής κυρώσεων στα πλαίσια του Κεφ. VII του Χάρτη όταν οδηγεί σε διακινδύνευση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας σε συγκεκριμένη περιοχή.
Παρά ταύτα, Κράτη-θύματα τρομοκρατικών ενεργειών ή θεωρούντα ότι απειλείται η εθνική τους ασφάλεια προσφεύγουν στη χρήση βίας επικαλούμενα στοιχεία εκ του εθιμικού δικαίου για την ενεργοποίηση του δικαιώματος αμύνης ή παραλλαγών της, επιζητούν την εκ των υστέρων κάλυψη από το Συμβούλιο Ασφαλείας ή επιδιώκουν την εφαρμογή κυρώσεων στα πλαίσια του Κεφ. VII χωρίς ρητή περί τούτου πρόβλεψη από τον Χάρτη ή κατά τρόπο αποκλίνοντα από την κλασική αντίληψη περί διεθνούς ευθύνης Κράτους και τον καταλογισμό αυτής.
Όλα αυτά δημιουργούν ένα νομικό περιβάλλον που –χωρίς να αναιρείται η απαξία των επί μέρους τρομοκρατικών ενεργειών ή αντισυμβατικών συμπεριφορών– προκαλεί έναν έντονο προβληματισμό στη Διεθνή Κοινότητα.
2. Το «δικαίωμα» στην προληπτική άμυνα
Με τις αποφάσεις 1368 και 1371 του 2001 το Συμβούλιο Ασφαλείας αποφάσισε τη λήψη μέτρων για την καταπολέμηση της διεθνούς τρομοκρατίας διακηρύσσοντας ότι οι τρομοκρατικές πράξεις απειλούν τη διεθνή ειρήνη και ασφάλεια. Από ενδιαφερόμενα Κράτη οι αποφάσεις αυτές ερμηνεύθηκαν ως δρομολογούσες καταστάσεις “active hostilities” κατά οργανώσεων που αναπτύσσουν τρομοκρατικές δραστηριότητες.
Είναι, όμως, οι αναφορές αυτές επαρκείς για να νομιμοποιήσουν τη χρήση βίας υπό τον μανδύα του (εικαζομένου) «φυσικού» δικαιώματος αμύνης; Με άλλα λόγια, εξακολουθούν παράλληλα και συμπληρωματικά προς το άρθρο 51 του Χάρτη, να λειτουργούν δικαιώματα εκ του εθιμικού δικαίου ή έχει, ίσως, διαμορφωθεί νέος εθιμικός κανόνας που επιτρέπει τη χρήση βίας, στα πλαίσια της άμυνας κατά της διεθνούς τρομοκρατίας, έστω και αν οι επί μέρους πράξεις δεν συνδέονται με συγκεκριμένο Κράτος ;
Σχετικά πρέπει να παρατηρηθεί ότι σε περιβάλλον ΟΗΕ το άρθρο 51 κωδικοποίησε την προηγούμενη πρακτική και συνεπώς η χρήση βίας με επίκληση και ενεργοποίηση του δικαιώματος αμύνης προϋποθέτει προηγούμενη ή παρούσα επίθεση και ανακοίνωση προς το Συμβούλιο Ασφαλείας περί ενεργοποίησης ώστε το Όργανο αυτό να επιληφθεί του θέματος.
Κατά το εθιμικό διεθνές δίκαιο όμως, το «φυσικό δικαίωμα άμυνας, όπως αυτό διαμορφώθηκε μετά την “Caroline case” (1841) , περιλαμβάνει και την άμυνα ενόψει «αναμενόμενης» επίθεσης (anticipatory self-defense) .
Μετά από την κωδικοποίηση, στο άρθρο 51, των θεσμικών όρων λειτουργίας του δικαιώματος αμύνης θα πρέπει να θεωρείται ότι το προϊσχύον εθιμικό δίκαιο έχει μεταβληθεί ως προς το περιεχόμενό του καίτοι υποστηρίζεται και η θέση ότι ο Χάρτης δεν τροποποίησε την εθιμικά διαμορφωμένη πρακτική .
Ένα συμβιβασμό μεταξύ των κωδικοποιημένων όρων του άρθρου 51 και του εθιμικού δικαίου επεχείρησε η ΓΣ των ΗΕ διευκρινίζοντας ότι χρήση βίας στα πλαίσια της ασκήσεως του δικαιώματος αμύνης επιτρέπεται όταν ο κίνδυνος επίθεσης είναι άμεσος και επικείμενος και αποδεικνύεται από το Κράτος που τον επικαλείται με πραγματικά στοιχεία (U.N. G.A. A/59/565, 2.12.2004). Σε κάθε όμως περίπτωση η παραδοχή και νέων όρων με τους οποίους διευρύνεται το δικαίωμα αμύνης θα πρέπει να διαπιστωθεί με την ανάδυση νέου εθιμικού δικαίου.
Αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία διότι στα πλαίσια του ΝΑΤΟ και με πρωτοβουλία των ΗΠΑ προωθείται η θεσμοθέτηση της δυνατότητας λήψης μέτρων, με ενδεχόμενη χρήση βίας, με σκοπό την αποτροπή προετοιμασίας απειλής (preemptive self-defense: (The National Security Strategy of the United States of America, 20.9.2002, www.whitehouse.gov/nsc/nss. /pdf). Πρόκειται όμως για κίνηση που δεν φαίνεται να υιοθετείται από το διεθνές δίκαιο .
3. Η θεωρία των «αμυντικών» ενόπλων αντιποίνων
Στην προέκταση του προβαλλόμενου «δικαιώματος» προληπτικής άμυνας αναπτύχθηκε η θεωρία των «αμυντικών ενόπλων αντιποίνων» (defensive armed reprisals) ή «αμυντικής αντεκδίκησης» (defensive retaliation) , που συνίστανται σε προσφυγή σε περιορισμένη χρήση βίας για αποτροπή νέας επίθεσης. Για τη νομιμοποίησή των προβλήθηκε το επιχείρημα ότι το στοιχείο της πρόληψης τα εξομοιώνει με αμυντικές ενέργειες υπό την προϋπόθεση ότι συντρέχουν και οι όροι της σχετικής αμεσότητας, αναγκαιότητας και αναλογικότητας. Εν τούτοις παρατηρήθηκε ότι πάντοτε υπάρχει χρονική απόκλιση και συνεπώς η νομιμότητά τους τίθεται εν αμφιβολία .
Πράγματι, τα ένοπλα αντίποινα είναι σε κάθε περίπτωση παράνομα εξ επόψεως διεθνούς δικαίου διότι στερούνται του στοιχείου της αμεσότητας σε σχέση με την άμυνα ενόψει επίθεσης. Τα ένοπλα αντίποινα ήσαν μέρος του ισχύοντος προ του Χάρτη δικαιώματος «αυτοπροστασίας», αλλά η προσφυγή σε αυτά έχει αποδοκιμασθεί με αποφάσεις του Διεθνούς Δικαστηρίου της Χάγης και πρόσφατα με το άρθρο 50 § 1, εδ. α', των Άρθρων περί διεθνούς ευθύνης των Κρατών: “Countermeasures shall not affect: (a). The obligation to refrain from the threat or use of force as embodied in the Charter of the United Nations”.
Β. Η προβληματική των «έμμεσων» εξουσιοδοτήσεων για χρήση βίας
Κράτη που προσφεύγουν στη χρήση βίας πέραν της προσπάθειας νομιμοποίησής της με αναφορά στις διάφορες εκφάνσεις της άμυνας επιδιώκουν ενίοτε και τη θεσμική κάλυψη του Συμβουλίου Ασφαλείας.
Σχετικά, μέτρα που συνεπάγονται χρήση βίας μπορεί να αποφασίσει το Συμβούλιο Ασφαλείας στα πλαίσια, της βάσει του άρθρου 42, επιβολής κυρώσεων, ή να παράσχει προς τούτο ρητή εξουσιοδότηση σε περιφερειακές οργανώσεις αμυντικού χαρακτήρα, βάσει του άρθρου 53, ή σε συγκεκριμένα Κράτη.
Στην πράξη όμως η θεσμική απαίτηση για ρητή εξουσιοδότηση εκφυλίσθηκε σε «έγκριση εκ των υστέρων» ή και σε «σιωπηρά» ή «εικαζόμενη» εξουσιοδότηση βάσει προϋφισταμένων αποφάσεων των οποίων επιχειρείται «ερμηνεία» ώστε να συνάγεται έμμεση ή σιωπηρά ή «εικαζόμενη» (!) εξουσιοδότηση.
Πρόκειται, κυρίως, για «αστυνομικού» τύπου επιχειρήσεις ελέγχου κρίσεων στο εσωτερικό Κρατών (« opérations de police »), των οποίων επιχειρείται κάλυψη με αναφορά σε αποφάσεις του Συμβουλίου Ασφαλείας των οποίων η διασταλτική, με υποκειμενικά κριτήρια, ερμηνεία είναι εμφανής. Οι επιχειρήσεις αυτές γίνονται χωρίς την εποπτεία του ΟΗΕ και έχουν έντονα χαρακτηριστικά διακρατικών αντιδράσεων αντιποίνων των οποίων επιδιώκεται η κάλυψη με τον μανδύα του άρθρου 42.
Η θεσμική κάλυψη, π.χ., της επέμβασης των ΗΠΑ και του Ηνωμένου Βασιλείου στο Ιράκ επιχειρήθηκε με αναφορά στην απόφαση 1441 της 8. 11.2002 η οποία ναι μεν διαπίστωσε «πραγματικές» παραβιάσεις των υποχρεώσεων του Ιράκ (material breaches) από προγενέστερες αποφάσεις του Συμβουλίου Ασφαλείας, αλλά δεν προχώρησε και σε εξουσιοδότηση για χρήση βίας , όπως η απόφαση 678/1990. Άλλωστε, μεταγενέστερα, η απόφαση 1483/2003 του Συμβουλίου Ασφαλείας υιοθετήθηκε για να καλυφθεί το νομικό κενό μεταξύ της, χωρίς εξουσιοδότηση, χρήσης βίας και της νομιμοποίησης της παρουσίας πολιτικών αρχών και στρατιωτικών δυνάμεων των ΗΠΑ και του Ηνωμένου Βασιλείου στο έδαφος του Ιράκ. Να σημειωθεί ότι στην απόφαση δεν υπάρχουν στοιχεία ούτε καν έμμεσης αναφοράς σε αναγνώριση της νομιμότητας της στρατιωτικής επέμβασης.
Στη δεύτερη από τις υποθέσεις εργασίας που εξετάζουμε, εκείνη της χρήσης βίας για την καταστολή διεθνών τρομοκρατικών πράξεων ευρείας κλίμακας, ο διεθνής εγκληματικός χαρακτήρας των δεν αυτοματοποιεί τη χρήση βίας σύμφωνα με το γενικό διεθνές δίκαιο. Για οποιαδήποτε ένοπλη αντίδραση, επί οποιασδήποτε νομικής βάσεως (π.χ. άμυνα ή απόφαση του Συμβουλίου Ασφαλείας), απαιτείται διασύνδεση με κρατική οντότητα και χαρακτηρισμός των τρομοκρατικών πράξεων ως ένοπλης επίθεσης .
Εν τούτοις, υπήρξαν αποφάσεις του Συμβουλίου Ασφαλείας (1368 και 1371 του 2001) που περιελάμβαναν και τη λήψη μέτρων καταπολέμησης της διεθνούς τρομοκρατίας, οι οποίες ερμηνεύθηκαν ως δρομολογούσες καταστάσεις «ενεργών εχθροπραξιών» (active hostilities) όχι μόνο κατά Κρατών αλλά και κατά Οργανώσεων που αναπτύσσουν τρομοκρατικές δραστηριότητες χωρίς ευθεία διασύνδεση με συγκεκριμένο Κράτος.
Και ναι μεν υπεστηρίχθη ότι η απόφαση 1373/2001 θα μπορούσε να ερμηνευθεί ως περιλαμβάνουσα «έμμεση» εξουσιοδότηση (implied authorization) για χρήση βίας αλλά, σε κάθε περίπτωση, αυτή απευθύνεται κατά “non state actors”, ενώ η μετά την εξουσιοδότηση για χρήση βίας «κατάσταση ένοπλης σύρραξης υφίσταται μόνο μεταξύ Κρατών».
Γ. Νέοι προσανατολισμοί στην πρακτική των αποτρεπτικών - κατασταλτικών κυρώσεων
Ανεξάρτητα από τη διχογνωμία ως προς το αν η απόφαση 1373/2001 περιλαμβάνει, έστω και έμμεσα, στοιχεία που στηρίζουν εξουσιοδότηση για χρήση βίας, εκείνο που πρέπει να συγκρατηθεί για νομική αξιολόγηση είναι ότι η απόφαση αυτή, όπως και άλλες προγενέστερες, επέβαλε κυρώσεις στους «Ταλιμπάν» αντιμετωπίζοντάς τους όχι ως την de facto κυβέρνηση του Αφγανιστάν, αλλά ως μία πολιτικο-στρατιωτική οργάνωση, ως μία μη κρατική οντότητα, της οποίας οι ενέργειες δεν καταλογίζονται ευθέως σε Κράτος.
Πρόκειται για έναν προσανατολισμό στην πρακτική του Συμβουλίου Ασφαλείας που αποκλίνει και από τις θεσμοθετημένες αρμοδιότητές του, αλλά και από τους κλασικούς κανόνες του διεθνούς δικαίου για τα υποκείμενα των κυρώσεων, τη διεθνή ευθύνη και τον καταλογισμό της .
Οι αποκλίσεις αυτές –που επαναλαμβάνονται και σε άλλες αποφάσεις που στοχεύουν τους Ταλιμπάν (1333/2000, 1390/2002)– υποστηρίχθηκε ότι εξυπηρετούν την αντιμετώπιση απειλών που δεν προέρχονται από Κράτη,
Αν επικεντρώσουμε την εξέταση στις κυρώσεις κατά των Ταλιμπάν, θα διαπιστώσουμε αφενός μεν ότι υπήρξαν και αποφάσεις που τους αντιμετώπισαν ως de facto Κυβέρνηση (π.χ. 1267/1999), αφετέρου δε ότι το Αφγανιστάν, με de facto Κυβέρνηση τους Ταλιμπάν, ουδέποτε αμφισβητήθηκε ως Κράτος στην πρακτική δε του διεθνούς δικαίου δεν υπάρχει νομικό κώλυμα για την ανάδειξη ενός «κινήματος» –με συνταγματικές ή «άλλες» διαδικασίες– ως Κυβέρνηση· η αναγνώριση, βέβαια, της οποίας εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια των Κρατών.
Αν εξετάσουμε, όμως, το θέμα των κυρώσεων γενικότερα, κατά Οργανώσεων και ατόμων των οποίων οι παράνομες –και ενίοτε ποινικά αξιολογήσιμες– πράξεις δεν συνδέονται ευθέως με συγκεκριμένο Κράτος, οφείλουμε να παραδεχθούμε τη χρησιμότητα των «έξυπνων», όπως χαρακτηρίσθηκαν, κυρώσεων διότι καλύπτουν κενά στη θεσμική οργάνωση, δομή και λειτουργία του Κεφ. VII του Χάρτη.
Πράγματι, στην κλασική αντίληψη, οι κυρώσεις στρέφονται κατά Κρατών , αυτά υπέχουν διεθνή ευθύνη και σε αυτά καταλογίζονται οι διεθνώς παράνομες πράξεις των –έστω και de facto– οργάνων τους. Η θεωρία των κυρώσεων και της διεθνούς ευθύνης δομήθηκε με βάση το Κράτος και τη δράση που αναλαμβάνει σε διακρατικό επίπεδο. Το Συμβούλιο Ασφαλείας εμπλέκεται όταν από συγκεκριμένες ενέργειες του Κράτους προκύπτει κίνδυνος για τη διεθνή ειρήνη και ασφάλεια.
Όταν όμως πρόκειται για δράσεις οργανωμένων ομάδων με εμφανή καθοδήγηση, οι επί μέρους ενέργειές των –έστω και αν προβλέπεται η ποινική καταστολή των σε διεθνείς αντιτρομοκρατικές συμβάσεις που επιβάλλουν στα συμβαλλόμενα Κράτη υποχρέωση ποινικοποίησης και εγκαθίδρυσης διεθνών ποινικών δικαιοδοσιών– δύσκολα αντιμετωπίζονται σε αυστηρά εθνικό επίπεδο διότι η απαιτούμενη διασυνοριακή συνεργασία επαφίεται στη διάκριση των Κρατών ως προς την ένταση της εμπλοκής των.
Είναι πολύ χαρακτηριστικό σχετικά να σημειωθεί ότι στην απόφαση 1373 το Συμβούλιο Ασφαλείας επέβαλε κατά συγκεκριμένων ατόμων, που εθεωρήθη ότι είχαν αρχηγική και καθοδηγητική συμμετοχή σε διεθνείς τρομοκρατικές ενέργειες, οικονομικές κυρώσεις αρκετές από τις οποίες προβλέπονται και στη διεθνή Σύμβαση των ΗΕ του 1999 για την καταστολή της χρηματοδότησης τρομοκρατών . Η ειδοποιός διαφορά συνίσταται στο ότι ενώ η εφαρμογή από τα Κράτη των οικονομικών κυρώσεων που αποφασίζει το Συμβούλιο Ασφαλείας στα πλαίσια του Κεφ. VII (άρθρο 41) είναι υποχρεωτική (άρθρο 25 του Χάρτη) και εκθέτει το μη συνεργαζόμενο Κράτος στον έλεγχο του Συμβουλίου Ασφαλείας, αντίθετα η συγκεκριμένη Σύμβαση για την εφαρμογή των μέτρων που προβλέπει –και που σκοπεύει στην οικονομική αποδυνάμωση των τρομοκρατών, συνεργασία τραπεζών για έλεγχο –«πάγωμα» λογαριασμών κλπ.– επαφίεται στη διάκριση των Κρατών που θα εκτιμήσουν –και με «ιδιαίτερα» κριτήρια– αν πρέπει να γίνουν συμβαλλόμενα μέρη ή όχι.
Συνεπώς, το πρόβλημα της εμπλοκής του Συμβουλίου Ασφαλείας, στα πλαίσια επιβολής κυρώσεων βάσει του Κεφ. VII, είναι θέμα νομιμότητας λόγω των κατά τρόπο ειδικό και περιοριστικό προσδιορισμένων αρμοδιοτήτων του. Το κενό προτείνεται να καλυφθεί, όπως και άλλοτε στο παρελθόν, με αναφορά στη θεωρία των “implied powers” .
Δ. Νέες δικαιοδοσίες για «έλεγχο» πλοίων στην ανοικτή θάλασσα
Ενίσχυση των μέτρων για την καταπολέμηση της διεθνούς τρομοκρατίας επιχειρήθηκε επίσης δια της συμβατικής οδού με την τροποποίηση ήδη υφισταμένων διεθνών συμβάσεων, ώστε να αποκτήσουν σαφή αντιτρομοκρατικό προσανατολισμό, ή την πρόταση υιοθέτησης νέων διεθνών Κανονισμών.
Κοινό χαρακτηριστικό όλων αυτών των πρωτοβουλιών είναι ότι προσφέρουν νέες διεθνείς δικαιοδοσίες στα (απειλούμενα από την τρομοκρατία) Κράτη, δικαιοδοσίες οι οποίες προστιθέμενες στις ήδη εγκαθιδρυθείσες στα επί μέρους συμβατικά καθεστώτα είτε έρχονται σε αντίθεση με αυτές, είτε διαταράσσουν τις ισορροπίες των.
1. Η τροποποίηση της Σύμβασης ΙΜΟ (1988) για την ασφάλεια της ναυσιπλοΐας
Στα πλαίσια των αποφάσεων 1368 και 1371 του 2001 ζητήθηκε από τα Κράτη να λάβουν μέτρα καταπολέμησης της τρομοκρατίας. Ανάλογη πρωτοβουλία ανέλαβε και ο Διεθνής Ναυτιλιακός Οργανισμός (ΙΜΟ).
Αντικείμενο της τροποποίησης με προτεινόμενο Σχέδιο Πρωτοκόλλου είναι η Σύμβαση ΙΜΟ του 1988 για την καταστολή παράνομων πράξεων κατά της ασφάλειας της ναυσιπλοΐας .
Η Σύμβαση αυτή είχε κυρίως υπόψη της την περίπτωση προσβολής του (ιδιωτικού - εμπορικού) πλοίου από ομάδα ενόπλων, ευρισκομένων επί του πλοίου, στην ανοικτή θάλασσα, σε θαλάσσια ζώνη, δηλαδή, όπου δικαιοδοσία ασκεί μόνο το Κράτος της σημαίας του πλοίου για τα ποινικά αδικήματα που διαπράττονται. Η Σύμβαση αυτή επέβαλλε στα συμβαλλόμενα Κράτη την υποχρέωση ποινικοποίησης μιας σειράς πράξεων και εγκαθίδρυσης διεθνών ποινικών δικαιοδοσιών, περιλαμβανομένης της αρχής της παγκοσμιότητας. Δεν κάλυψε όμως τα κενά της Συμβάσεως του 1982 για το δίκαιο της θάλασσας, και, ειδικά, τη δυνατότητα ελέγχου και επέμβασης επί του πλοίου από κρατικά (πολεμικά) πλοία άλλα από εκείνα του Κράτους της σημαίας του πλοίου.
Συνεπώς, η Σύμβαση του 1988 είχε διεθνή ποινικό προσανατολισμό για την αντιμετώπιση τρομοκρατικών πράξεων επί πλοίου στην (ιδίως …) ανοικτή θάλασσα, ενώ το προτεινόμενο Σχέδιο Πρωτοκόλλου επιδιώκει να εγκαθιδρύσει «αστυνομικές» αρμοδιότητες ελέγχου και επέμβασης σε θαλάσσιες ζώνες εκτός εθνικής δικαιοδοσίας.
Πράγματι, στο άρθρο 8bis του Σχεδίου προβλέπεται δυνατότητα ελέγχου, «επίσκεψης» και επέμβασης σε πλοίο με την προηγούμενη συγκατάθεση του Κράτους της σημαίας ή βάσει κοινοποίησης συγκατάθεσης προς τον ΙΜΟ για κάθε μελλοντική περίπτωση. Σε περίπτωση αρνήσεως παροχής συγκατάθεσης το αιτών Κράτος διατηρεί το δικαίωμα να εξετάσει την ανάγκη να ειδοποιήσει σχετικά όλα τα ενδιαφερόμενα Κράτη και να λάβει τα «κατάλληλα» μέτρα.
Η διάταξη αυτή του Σχεδίου έχει βέβαια μία στοχευμένη σκοπιμότητα, παραδεκτή στις γενικές της παραμέτρους, αλλά, ταυτόχρονα, προσθέτει στο δίκαιο της θάλασσας μία νέα δικαιοδοσία στην ανοικτή θάλασσα, περιορίζει τη δικαιοδοσία του Κράτους της σημαίας και συνεπώς διαταράσσει τις ισορροπίες που είχαν επιτευχθεί κατά τη μακρά διαπραγμάτευση της νέας Σύμβασης για το δίκαιο της θάλασσας του 1982.
2. Το Σχέδιο Κανονισμού ΙΜΟ για τον έλεγχο των πλοίων στην ανοικτή θάλασσα
Στην ίδια λογική κινείται και η υπό «ενεργό εξέταση» (active study) υποβληθείσα στην Επιτροπή Ναυτικής Ασφάλειας του ΙΜΟ (Maritime Safety Committee, MSC) πρόταση Σχεδίου Κανονισμού από τις ΗΠΑ.
Στην εισαγωγική τους πρόταση οι ΗΠΑ πληροφόρησαν την Επιτροπή ότι μετά τις «τρομοκρατικές επιθέσεις» της 11.9.2001 άρχισαν, άτυπα, να ζητούν από τα ξένα πλοία να στέλνουν σήμα άφιξης (notice of arrival) 96 (!) ώρες πριν από την είσοδό τους σε λιμάνι των ΗΠΑ, ή, για πλοία που περιπλέουν τις ακτές των ΗΠΑ, εκτός αιγιαλίτιδας ζώνης, να στέλνουν πληροφορίες για την ταυτότητα του πλοίου, το φορτίο και το πλήρωμά του, ώστε οι αρχές των ΗΠΑ να μπορούν να αποφασίσουν αν πρέπει να εξακολουθήσουν να παρακολουθούν το πλοίο και να έχουν έτσι ικανοποιητικό χρόνο για να αντιμετωπίσουν την απειλή που θα αντιληφθούν (!).
Κατά τη συζήτηση της πρότασης στην Επιτροπή, οι ΗΠΑ υπέβαλαν Σχέδιο Κανονισμού ώστε αυτό που άτυπα απαιτούσαν να λάβει θεσμική μορφή και να λειτουργεί στα πλαίσια του ΙΜΟ για την προστασία από απειλές υπέρ όλων των κρατών-μελών .
Κατά την άποψη των ΗΠΑ ο βασικότερος λόγος για την πρότασή τους ήταν η παροχή της δυνατότητας στο παράκτιο Κράτος να έχει τον απαραίτητο χρόνο να υπολογίσει τον κίνδυνο από ένα πλοίο που θα προσεγγίσει τις ακτές του και να λάβει μέτρα για τη μείωση της απειλής. Η δυνατότητα να παρακολουθείται ένα πλοίο από απόσταση 2.000 ν.μ. (ή 96 ωρών προ της άφιξης σε λιμάνι) δίνει στο παράκτιο κράτος την ικανότητα αξιολόγησης της ενδεχόμενης απειλής και σχεδιασμού και εκτέλεσης (πώς;) μέτρων αντιμετώπισης της απειλής .
Κατά την εξέταση της πρότασης αρκετές αντιπροσωπείες με ισχυρή ναυτική παρουσία και ναυτιλιακά συμφέροντα εξέφρασαν τον έντονο προβληματισμό τους προβάλλοντας ότι η απαίτηση για παροχή πληροφοριών από το παράκτιο Κράτος ή το Κράτος του λιμένα και από απόσταση 2.000 ν.μ. (ή 96 ωρών) στερείται νομικής βάσεως διότι όχι μόνο επικαλύπτει την αποκλειστική δικαιοδοσία του Κράτους της σημαίας επί των πλοίων του, αλλά, επί πλέον, δημιουργεί πρόσθετα δικαιώματα στο παράκτιο Κράτος και το Κράτος του λιμένα σε θαλάσσιες ζώνες εκτός της δικαιοδοσίας των. Επί πλέον, παρατήρησαν ότι σύμφωνα με τη Σύμβαση για το δίκαιο της θάλασσας του 1982 το Κράτος της σημαίας ασκεί αποκλειστική δικαιοδοσία επί των πλοίων που φέρουν τη σημαία του. Αυτό σημαίνει ότι όταν το παράκτιο Κράτος ζητά πληροφορίες προορισμού -φορτίου- πληρώματος από ένα πλοίο στην ανοικτή θάλασσα, το Κράτος της σημαίας έχει το απόλυτο δικαίωμα να αρνηθεί την παροχή των πληροφοριών και η άρνηση αυτή είναι συμβατή με τα εκ της Συμβάσεως δικαιώματά του. Αν, συνεπώς, η πρόταση του Σχεδίου Κανονισμού γίνει δεκτή, το Κράτος της σημαίας θα υπέχει την υποχρέωση να δίνει την άδεια για την παροχή των πληροφοριών προς το παράκτιο Κράτος και το Κράτος του λιμένα και θα διαμορφωθεί έτσι ένα νέο δικαίωμα για το παράκτιο Κράτος και μία νέα υποχρέωση για το Κράτος της σημαίας, τα οποία δεν υφίστανται στο ισχύον συμβατικό ή εθιμικό διεθνές δίκαιο της θάλασσας .
Τα τρία σημεία επί των οποίων θα συνεχισθεί η συζήτηση σε επόμενες Συνόδους της Επιτροπής (MSC) είναι τα εξής (από το Report):
45.1. Nothing in the regulation shall prejudice the rights or obligations of States under international law.
45.5. Port State jurisdiction
A Contracting Government shall be able to receive information from all ships, irrespective of the flag such ships are entitled to fly, which have communicated to that Contracting Government an intention to enter a port facility or a place under its jurisdiction.
45.6. Coastal State jurisdiction.
A Contracting Government shall be able to receive information from all ships not intending to enter a port facility, navigating within a distance not exceeding 2.000 n.m. from its coastline, commensurate to its security needs.
……………………………………………………………………….
Στις διεργασίες, στα πλαίσια του ΟΗΕ και του ΙΜΟ, που εξετάσαμε, η νομική κάλυψη των νέων δεδομένων και απαιτήσεων εκ της διεθνούς πρακτικής επεχειρήθη με τρόπο δυναμικό, με ανατροπές των υφισταμένων θεσμικών πλαισίων, δημιουργίας «νέου» δικαίου αντί της ομαλής προσαρμογής και μετεξέλιξής των εν ισχύει κανόνων. Αυτό μπορεί να οδηγήσει σε αποτυχίες στην κωδικοποίηση και προοδευτική εξέλιξη του διεθνούς δικαίου που είναι μεταξύ των στόχων του ΟΗΕ και της Επιτροπής Διεθνούς Δικαίου.
Για την αποκατάσταση των ισορροπιών θα έπρεπε ο ΟΗΕ να επιβλέπει με τα μέσα που διαθέτει όχι μόνο τον τρόπο εφαρμογής του διεθνούς δικαίου από τα Κράτη, αλλά και τις μεθόδους και διαδικασίες δημιουργίας κανόνων δικαίου από τα Όργανά του και τους εποπτευόμενους από αυτήν διεθνείς Οργανισμούς.
Διαβάστε Περισσότερα...
Διεκδικήσεις και αμφισβητήσεις της Τουρκίας στο θαλάσσιο και εναέριο χώρο του Αιγαίου
ΕΘΝΙΚΟ ΚΑΙ ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΚΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΑΘΗΝΩΝ
ΣΧΟΛΗ ΝΟΜΙΚΩΝ, ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ & ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ
ΤΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΟ, ΤΟΜΕΑΣ ΔΙΕΘΝΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ
ΣΙΝΑ14, 106 72 ΑΘΗΝΑ
ΤΗΛ. 3688631-3644028
e-mail: agiokar@law.uoa.gr
Καθηγητής Άγγελος Γιόκαρης
(Αμφισβητήσεις ορίων – έλεγχος εναερίου κυκλοφορίας – δικαιώματα αεράμυνας – προβολή ζωτικών συμφερόντων – αποστρατικοποιήσεις – δικαιώματα αμυντικής οργάνωσης εναερίου χώρου – σχέδια πτήσεως – αναγνωρίσεις – αναχαιτίσεις – περιορισμοί στρατιωτικών χρήσεων – διευθετήσεις στα πλαίσια του ΝΑΤΟ – κατάχρηση στρατιωτικών χρήσεων – αεροπορική και ναυτική ζώνη ευθύνης έρευνας διάσωσης – μέτρα οικοδόμησης εμπιστοσύνης – δικαιοδοτική επίλυση)
Α. Ζωτικά συμφέροντα Ελλάδας -Τουρκίας στο Αιγαίο
Στις 8 Ιουλίου 1997, στα περιθώρια της Συνόδου Κορυφής του ΝΑΤΟ στη Μαδρίτη, Τουρκία και Ελλάδα συμφώνησαν στην έκδοση Κοινού Ανακοινωθέντος στο οποίο, μεταξύ άλλων, διακήρυξαν «την ανάγκη σεβασμού των εκατέρωθεν σύννομων, ζωτικών συμφερόντων και ενδιαφερόντων εις το Αιγαίο, που είναι μεγάλης σημασίας για την ασφάλειά τους και την εθνική τους κυριαρχία».
Το σχετικό κείμενο έχει ως εξής:
4: «respect for each other's legitimate vital interests and concerns in the Aegean which are of great importance for their security and national sovereignty».
Σε σχέση με το σημ. (4), πρέπει να σημειωθεί ότι υπάρχουν σε διεθνή πρακτικά καταγεγραμμένες αναφορές της Τουρκίας σε «ζωτικό τουρκικό χώρο» (Third Conference of the United Nations on the law of the sea, Official Records, vol. XVI, 169).
Και της Ελλάδος όμως έχει καταγραφεί Δήλωση αναγνωρίσεως των «τουρκικών ζωτικών συμφερόντων». Πράγματι, κατά την Πρώτη Συνδιάσκεψη των Η.Ε. για το Δίκαιο της Θάλασσας (1958), ο Έλληνας εκπρόσωπος ρητά δήλωσε «that the Aegean Sea does not have special features and that any extension of Greek territorial water, even if international law permits states to extend their territorial waters up to twelve miles, will create an abuse of rights not only to the disadvantage of Turkey, but also to the disadvantage of the international community».
Αποδοχή ορίου 12 ν.μ. από Τουρκία:
Σε σχέση με το όριο των 12 ν.μ., η Τουρκία φαίνεται ότι είχε ήδη αποδεχθεί από το 1956 ότι συνιστά κανόνα του διεθνούς δικαίου, δηλώνοντας σχετικά στην απάντησή της στο ερωτηματολόγιο της I.L.C. (1956) ότι «...Turkish authorities are of the opinion that the twelve mile limit haw already obtained the practice necessary for its acceptance as a rule of international law» (Ι.L.C., Yearbook 1956, II, 74).
Οι διάσπαρτες αυτές δηλώσεις, το ελάχιστο που καταδεικνύουν είναι η έλλειψη στρατηγικής και από τις δύο πλευρές.
Β. Αιτιάσεις –διεκδικήσεις Τουρκίας κατά Ελλάδος
Η Τουρκία, κατά διαστήματα, για να δικαιολογήσει τα «ζωτικά συμφέροντα» που προβάλλει, αναφέρεται στις «επεκτατικές» βλέψεις της Ελλάδας. Ισχυρίζεται ότι η «ισορροπία» της «Λωζάννης» ανετράπη:
1) Με την οριοθέτηση, το 1931, εναερίου χώρου 10 ν.μ.
2) Με την επέκταση, το 1936, της αιγιαλίτιδας ζώνης από 3 ν.μ. σε 6 ν.μ.
3) Με την «ανοχή» που επέδειξε, το 1950, στην Περιοχική Συνδιάσκεψη Αεροναυτιλίας στην Istanbul, αποδεχόμενη συντεταγμένες για την οριοθέτηση των FIRs Istanbul και Αθηνών που κακώς εκείνη την εποχή κατά δήλωσή της ταύτισε με τα δυτικά προς την Ελλάδα θαλάσσια σύνορά της,
4) Με τη διεκδίκηση, εκ μέρους της Ελλάδας, δικαιωμάτων διαχείρισης του FIR Αθηνών που δεν προβλέπονται από τον ICAO,
5) Με την άρνηση της Ελλάδας να συνεργασθεί με την Τουρκία για την οριοθέτηση περιοχών ευθύνης για έρευνα – διάσωση και την οχύρωση των νησιών του Ανατολ. Αιγαίου που, κατά την άποψη της Τουρκίας, πρέπει να είναι αποστρατικοποιημένα.
Στο σημείο αυτό πρέπει να επισημανθεί ότι η ανάπτυξη των διεθνών σχέσεων και η εξέλιξη της τεχνολογίας επέφεραν σημαντικές διαφοροποιήσεις στο διεθνές δίκαιο της θάλασσας και του εναερίου χώρου. Νέες ζώνες δικαιοδοσίας, ναυτικές και εναέριες (υφαλοκρηπίδα, ΑΟΖ, FIR, περιοχές ευθύνης για έρευνα και διάσωση) διαμορφώθηκαν, με αποτέλεσμα να τίθεται το πρόβλημα της εξάρτησής τους από συγκεκριμένο, κατά περίπτωση, παράκτιο κράτος και της οριοθέτησής των με αναφορά σε διεθνώς αναγνωρισμένα θαλάσσια και εναέρια σύνορα.
Αυτή η σύμπτωση των «συγκυριών» έδωσε τη δυνατότητα στην Τουρκία να θέσει υπό αμφισβήτηση το νομικό καθεστώς του Αιγαίου, όπως είχε διαμορφωθεί το 1923, σε θέματα που, κατά την άποψή της, δημιουργούσαν εις βάρος της μειονεκτήματα.
Η τουρκική προσέγγιση εκφράζεται με ένα σύνολο προβλημάτων, που αναφέρονται:
1) στην οριοθέτηση των αιγιαλίτιδων ζωνών – και, αντιστοίχως, του υπερκείμενου εναέριου χώρου
2) στον επαναπροσδιορισμό των ορίων των FIRs Istanbul και Αθηνών και των ζωνών ευθύνης για αεροναυτική έρευνα – διάσωση,
3) τη διασαφήνιση της στρατιωτικής παρουσίας – και των στρατιωτικών δραστηριοτήτων – των δύο κρατών στο Αιγαίο (που επισύρουν και αξιώσεις αποστρατικοποίησης) και
4) στην οριοθέτηση ζωνών οικονομικής εκμετάλλευσης, όπως η υφαλοκρηπίδα.
Μέσω αυτών των διεκδικήσεων, η Τουρκία επιδιώκει την επιβεβαίωση ενός δικαιώματος ελέγχου σε θαλάσσιες και εναέριες ζώνες του Αιγαίου, επί των οποίων είχε, κατ’ αρχήν, παραιτηθεί υπέρ της Ελλάδος με βάση τη Συνθήκη της Λωζάννης του 1923 περί ειρήνης.
Σε σχέση με τις διεκδικήσεις εκ μέρους της Τουρκίας – που συνιστούν, κατά την άποψή της, και «ζωτικά συμφέροντα» - θα πρέπει να σημειωθεί ότι, κατά την άποψη της Ελλάδας, οι ενέργειες αυτές – που καταγγέλλονται από την Τουρκία – συνιστούν ενάσκηση διεθνώς αναγνωρισμένου δικαιώματος.
Γ. Αποδοχή από Τουρκία διεθνούς νομικού καθεστώτος Αιγαίου
Η Τουρκία κατά διαστήματα, και ιδίως μετά το 1974, προέβη σε καταγγελίες κατά της Ελλάδας σχετικά με την άσκηση των αρμοδιοτήτων της στην περιοχή ευθύνης του F.I.R. Αθηνών.
Επιπλέον, επεσήμανε την ύπαρξη - κατά την άποψη της - στο Αιγαίο «γεωγραφικών σχηματισμών αδιευκρίνιστης κυριαρχίας», καθώς και την ανάγκη προσδιορισμού και οριοθετήσεως θαλασσίων συνόρων Ελλάδος - Τουρκίας κατά μήκος του ανατολικού τμήματος του F.I.R. Αθηνών.
Σημειώνεται σχετικά ότι η Τουρκία είναι συμβαλλόμενο μέρος ή δεσμεύεται - σε όλες τις διεθνείς πολυμερείς Συνθήκες που ρυθμίζουν το καθεστώς κυριαρχίας ή δικαιοδοσιών στο Αιγαίο, χωρίς να τις έχει μέχρι στιγμής αμφισβητήσει με προσφυγή σε διεθνείς τυπικές δικαιοδοτικές διαδικασίες.
Μάλιστα η Τουρκία εμφανίζεται, με την μεταγενέστερη πρακτική της, να έχει και πραγματικά αποδεχθεί το διεθνές νομικό καθεστώς του Αιγαίου με μονομερείς κυβερνητικές πράξεις που επιφέρουν διεθνή έννομα αποτελέσματα. Οι πράξεις αυτές εμφανώς λαμβάνουν υπόψη το καθεστώς οριοθετήσεων στο Αιγαίο, καθώς, βάσει διεθνών τυπικών διαδικασιών, η συμφωνημένη οριοθέτηση των FIRs Αθηνών και Istanbul εμφανίζει την οριοθετική γραμμή να διέρχεται ανατολικά των υπό ελληνική κυριαρχία νήσων του Ανατολικού Αιγαίου - σύμφωνα με τις διεθνείς συμβάσεις στις οποίες μετέχει ή που δεσμεύουν την Τουρκία.
Το πρόβλημα με τις προβαλλόμενες αμφισβητήσεις εκ μέρους της Τουρκίας διαφόρων στοιχείων του διεθνούς νομικού καθεστώτος του Αιγαίου είναι ότι θεωρεί, δεκαετίες ολόκληρες μετά την - με την ενεργό συμμετοχή, δέσμευση και, εν τοις πράγμασι, εκδηλωθείσα, μονομερή αποδοχή της - διαμόρφωση οριοθετήσεων ζωνών κυριαρχίας ή περιοχών ασκήσεως επιμέρους διεθνών δικαιοδοσιών στο Αιγαίο, ότι η με την Συνθήκη της Λωζάννης (1923) παραίτηση υπέρ της Ελλάδος των κυριαρχικών δικαιωμάτων της επί νησιών στο Ανατολικό Αιγαίο και η μεταγενέστερη εκ μέρους της αποδοχή άλλων οριοθετήσεων στην κρίσιμη για αυτήν περιοχή λειτουργεί μειονεκτικά για τα τουρκικά εθνικά συμφέροντα .
Οι τουρκικές διεκδικήσεις αφορούν την «ελεύθερη», όπως αυτή το εννοεί, πρόσβαση των στρατιωτικών της μέσων, πλοίων και αεροσκαφών, στα τμήματα ανοικτής θαλάσσης και διεθνούς εναερίου χώρου στο Αιγαίο. Η πρόσβαση όμως αυτή ρυθμίζεται από το Δίκαιο της Θάλασσας και το Διεθνές Δίκαιο του εναερίου χώρου, στο θεσμικό πλαίσιο του οποίου μετέχει συμβατικά η Τουρκία ή δεσμεύεται εθιμικά.
Το πρόβλημα, συνεπώς, για την Τουρκία ουσιαστικά είναι πολιτικό, και συνίσταται στο ότι σε ανύποπτο χρόνο αποδέχτηκε οριοθετήσεις, σε ζώνες θαλάσσης και εναέριες και, μεταγενέστερα, ιδίως μετά το 1974, όταν διαμόρφωσε μια σαφή εξωτερική πολιτική διεκδικήσεων κατά της Ελλάδας, συνειδητοποίησε ότι το συμφωνημένο πλαίσιο γειτονίας με την Ελλάδα ήταν -κατά την τουρκική άποψη πάντοτε - δυσμενές για αυτή.
Αυτό όμως το συμφωνημένο πλαίσιο οριοθετήσεων δεν μπορεί μονομερώς να αναδιαταχθεί από την Τουρκία ούτε να αναθεωρηθεί - σε επίπεδο διεθνών διαδικασιών - χωρίς την σύμφωνη γνώμη της Ελλάδας.
Δ. Αμφισβήτηση ορίων εναερίου χώρου
Το εύρος του ελληνικού εναερίου χώρου καθορίστηκε με Π.Δ. το 1931 σε 10 ν.μ. με αναφορά στην οριοθέτηση ειδικής υποκείμενης αιγιαλίτιδας ζώνης 10 ν.μ. για την ανάγκη της αεροπλοΐας και της αστυνομίας αυτής. Το σύστημα αυτό διατηρήθηκε σε ισχύ και από τον Κώδικα Αεροπορικού Δικαίου (Ν. 1815/1988, ΦΕΚ Α' 250, άρθρο 191).
Η ως άνω οριοθέτηση, ως μονομερής κρατική πράξη με διεθνή έννομα αποτελέσματα , αποτυπώθηκε, ήδη από το 1936, σε διεθνείς αεροναυτικούς χάρτες εγκεκριμένους από το ICAO και με σαφή απεικόνιση και στο τουρκικό αεροναυτικό χάρτη του 1953.
Στις συμφωνημένες εξάλλου οριοθετήσεις, με Περιοχικές Συμφωνίες Αεροναυτιλίας, το 1952 και 1958, των FIRs Αθηνών και Istanbul, γίνεται σαφής αναφορά στον ελληνικό αεροναυτιλιακό χάρτη που κοινοποιήθηκε και εγκρίθηκε από τον ICAO χωρίς αυτή η αναφορά να προσβληθεί από την Τουρκία.
1. Η σύμφωνα με τις προβλεπόμενες διεθνείς διαδικασίες γνωστοποίηση της οριοθέτησης του ελληνικού εναερίου χώρου σε δέκα ναυτικά μίλια
Με βάση τον A.N. 602 του 1937 περί «κινήσεως αεροσκαφών άνωθεν της Ελληνικής Επικρατείας» (ΦΕΚ 136 Α΄), και ενόψει της σχετικής υποχρεώσεως της Ελλάδας από το Παράρτημα «F», «περί αεροναυτικών χαρτών», της Συμβάσεως των Παρισίων του 1919 , έγινε κοινοποίηση προς την CINA χαρτών εναερίου χώρου, καθορισμού «εναερίων οδών» (κατά την τότε ορολογία) και σημείων «διαβάσεως» των συνόρων από βορρά και από ανατολάς . Οι χάρτες αυτοί είχαν, το πρώτον, δημοσιευθεί στο Παράρτημα Ι του Π.Δ. 7/14 Αυγούστου 1931 (ΦΕΚ Α΄ 273) περί Κανονισμού Εναερίου Κυκλοφορίας.
Οι πρώτοι αεροναυτικοί χάρτες του ICAO δημοσιεύθηκαν το 1949, μετά τη θέση σε ισχύ του Παραρτήματος 4 της Συμβάσεως του Σικάγου . Οι χάρτες αυτοί βασίστηκαν στους χάρτες της CINA. Στη δεύτερη δημοσίευση τους, το 1955, περιελήφθησαν και νέοι αεροναυτικοί χάρτες που δημοσίευσε η Ελλάδα, με σαφή και πάλι απεικόνιση των ορίων του εθνικού εναερίου χώρου
Το Π.Δ., εξάλλου, του 1931 έτυχε διεθνούς γνωστοποίησης με τη δημοσίευσή του, το 1957, στη Συλλογή των Η.Ε. τη σχετική με τους νόμους και άλλες πράξεις τω κρατών που αναφέρονται στο καθεστώς των χωρικών τους υδάτων (U.N. Legislative Series, ST/LEG/SER.B/6/1957, σελ. 18).
Αντίθετα, ο Κώδικας Αεροπορικού Δικαίου του 1988 – που περιλαμβάνει στο άρθρο 191 ρυθμίσεις οριοθετήσεων με αναφορά στο Π.Δ. του 1931 – δεν έχει κατατεθεί μέχρι σήμερα στον ICAO!
Πρέπει ειδικά να σημειωθεί επιπρόσθετα ότι στα πρακτικά της Περιοχικής Συνδιάσκεψης του 1958 γίνεται σαφής αναφορά στους ελληνικούς αεροναυτικούς χάρτες, που κοινοποιήθηκαν στον ICAO το 1955, και οι οποίοι απεικονίζουν, συν τοις άλλοις, και τα όρια του ελληνικού εναερίου χώρου (διεθνή σύνορα περιοχής Βαλκανίων και ευρωπαϊκής Τουρκίας) στα δέκα ναυτικά μίλια. Στη Συνδιάσκεψη του 1958 συμμετείχε, όπως παρατηρήθηκε, ανεπιφύλακτα και η Τουρκία.
Επίσημη γνωστοποίηση της οριοθετή¬σεως του ελληνικού εναερίου χώρου, με αναφορά στο Π.Δ. του 1931, δημοσιεύθηκε στο Εγχειρίδιο Αεροναυτικών Πληροφοριών που τηρεί, βάσει του Παραρτήματος 15, η Υπηρεσία Πολιτικής Αεροπορίας: ΑΙΡ Greece, vol. 1, RAC 0-1.2.1: «In Connection with Civil Aviation and Air Police the territorial waters extend up to ten (10) NM from the coast». Η καταχώρηση στο ΑΙΡ Greece έγινε το 1975 (!).
2. Διεθνείς έννομες συνέπειες από την έλλειψη διαμαρτυρίας μέχρι το 1974 εκ μέρους της Τουρκίας
Η «διαμαρτυρία» (protest, protestation) είναι μια μονομερής κρατική πράξη, που σκοπεύει στη διαφύλαξη ενός δικαιώματος του Κράτους Α που απειλείται από μονομερή κρατική πράξη του Κράτους Β. Κατά περιεχόμενο, η διαμαρτυρία συνίσταται στη μη αναγνώριση, στη μονομερή πράξη του Κράτους Β, διεθνών έννομων αποτελεσμάτων, αντιτάξιμων κατά του Κράτους Α.
Η έλλειψη διαμαρτυρίας αποτέλεσε αντικείμενο εξέτασης από το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης.
Στην υπόθεση του «Temple de Preah-Vihear», η έλλειψη διαμαρτυρίας θεωρήθηκε ότι οδηγεί σε σιωπηρά συναίνεση. Η διαμαρτυρία πρέπει να εκδηλωθεί άμεσα δια των αρμοδίων οργάνων και χωρίς καθυστέρηση, ιδίως αν η πράξη του καθ’ ού απευθύνεται Κράτους επιφέρει μόνιμα αποτελέσματα (CIJ, Rec. 1962, σελ. 23).
Η ίδια θέση είχε διαμορφωθεί και στην «υπόθεση αλιείας» επί διαφοράς μεταξύ Ηνωμένου Βασιλείου και Νορβηγίας: έλλειψη διαμαρτυρίας επί μακρόν τεκμαίρει συναίνεση (Anglo-Norwegian fisheries case, ICJ, 1951, σελ. 138-139).
Η διαμαρτυρία, εξάλλου, ενόψει μόνιμης κατάστασης, πρέπει να είναι επαναλαμβανόμενη (Chamizal Arbitration, Chamizal boundary dispute, 1963, USA-Mexico), μια μακρά δε σιωπή μπορεί να οδηγήσει στην εγκατάλειψη της διεκδίκησης-αμφισβήτησης (Minquiers-Ecrehos case, UK-France, 1953, ICJ Pleadings, σελ. 269).
Η νομολογία αυτή καλύπτει και τη μακρά αποχή της Τουρκίας και την άπαξ μόνο (1932) εκδηλωθείσα αντίδραση του Ηνωμένου Βασιλείου (με ρηματική διακοίνωση προς Ελλάδα).
Σε δικονομικό επίπεδο, η έλλειψη διαμαρτυρίας, η παθητική συμπεριφορά που συνιστά συναίνεση, νομιμοποιεί τη δικονομική ένσταση του estoppel (Temple de Preah-Vihear, CIJ, Rec. 1962, σελ. 23, Affaire de la délimitation de la frontière maritime dans la région du Golfe de Maine, CIJ, Rec. 1984, § 130, σελ. 305).
Σε σχέση, εξάλλου, με τον ισχυρισμό της Τουρκίας ότι έλαβε γνώση της οριοθέτησης των 10 ν.μ. μόνο το 1974, όταν αυτή δημοσιεύθηκε στο AIP Greece, το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης έκρινε ότι η γνώση της πράξης τεκμαίρεται από της δημοσιεύσεώς της στην Επίσημη Εφημερίδα της Κυβερνήσεως (Anglo-Iranian Oil Co. Case, 1952, ICJ, σελ. 107).
Σύμφωνα με την απόφαση αυτή, η Τουρκία θεωρείται ότι εγνώριζε περί της ελληνικής οριοθέτησης από της δημοσιεύσεως του Π.Δ. του 1931 στο ΦΕΚ.
Όμως, υπάρχει και αντίθετη νομολογία:
Στην Dubai-Sharjah Border Arbitration (1981) εκρίθη ότι η διαμαρτυρία δεν είναι απαραίτητο να υποβληθεί μόλις το θιγόμενο Κράτος γίνει «γνώστης», αλλά αρκεί να γίνει ευθύς ως διαπιστώσει ότι συγκεκριμένη πράξη ετέρου κράτους είναι επιζήμια στα δικαιώματά του.
Η απόφαση αυτή ευνοεί την Τουρκία, η οποία υποστηρίζει ότι ζώνες κυριαρχίας ή δικαιοδοσίας που έχει ανακηρύξει η Ελλάδα από μακρού χρόνου θίγουν τα «ζωτικά της συμφέροντα» στο Αιγαίο με βάση νεώτερες εξελίξεις του διεθνούς δικαίου της θάλασσας και του εναερίου χώρου.
Η Τουρκία υποστηρίζει ότι η απλή αποχή δεν επιτρέπει τη συναγωγή του συμπεράσματος ότι το απέχον Κράτος είχε συνείδηση ενός τέτοιου νομικού καθήκοντος: «…silence would not be considered as a consent since the claim is not capable of becoming a source of a legal right» (Lotus case, PCIJ, 1927, Ser. A, No 10, σελ. 18 επ.).
Τυπική νομική αμφισβήτηση με προσφυγή σε δικαιοδοτικές διαδικασίες ενώπιον του Συμβουλίου του ICAO δεν έχει επιχειρηθεί μέχρι στιγμής από την Τουρκία. Οι παραβιάσεις, βεβαία του ελληνικού εναερίου χώρου συνιστούν «πραγματική» αμφισβήτηση που, αυτή καθεαυτή, δεν επιφέρει διεθνή έννομα αποτελέσματα.
Σημειώνεται ότι τυχόν προσφυγή θα ήταν προβληματική διότι σύμφωνα με τους Καθηγητές Dinh – Pellet οι Συμβάσεις Παρισίων (1919) και Σικάγου (1944) δεν περιλαμβάνουν κανόνες σχετικούς με τα κριτήρια οριοθέτησης του εύρους του εθνικού εναερίου χώρου, (βλ. Dinh – Pel-let, Droit International Public, 1994, σ. 1155).
Διευθετήσεις στα πλαίσια του ΝΑΤΟ:
Στα πλαίσια του ΝΑΤΟ, ήδη από τη δεκαετία του ’50 είχε γίνει ορατό ως πρόβλημα το εύρος των 10 ν.μ., κυρίως διότι κατά τους επιτελείς της Συμμαχίας αυτό δυσχέραινε επιχειρησιακά το σχεδιασμό και την εκτέλεση των ασκήσεων.
Λύση προσπάθησε να δώσει η Απόφαση της Στρατιωτικής Επιτροπής του NATO του I960 , που υιοθετήθηκε και από το Συμβούλιο της Συμμαχίας στις 23.9.1960, σύμφωνα με την οποία τα κράτη της συμμαχίας συμφώνησαν ότι κατά τη διάρκεια της διεξαγωγής συλλογικών ασκή¬σεων του NATO τα όρια της αιγιαλίτιδας ζώνης και του εθνικού τους εναερίου χώρου θα συμπίπτουν αλλά μόνο κατά τη διάρκεια των ασκήσεων και μόνο για τους σκοπούς της συμμαχίας.
Η απόφαση αυτή ελήφθη αφενός μεν για να διευκολυνθεί η συμμετοχή της Ελλάδας στις συλλογικές αεροναυτικές ασκήσεις του NATO στο χώρο του Αι¬γαίου, χωρίς να τίθεται υπό αμφισβήτηση το εύρος του εναερίου χώ¬ρου της των 10 ν.μ., αφετέρου δε για να διευκολύνεται επιχειρησιακά η διεξαγωγή των ασκήσεων, ιδίως των αεροπορικών, λόγω του περιορι¬σμένου εύρους του διεθνούς εναερίου χώρου στο Αιγαίο.
Η απόφαση αυτή ίσχυσε για την Ελλάδα από το 1960 μέχρι το καλοκαίρι του 1974, όταν αποχώρησε από το στρατιωτικό σκέλος της Συμμαχίας (Πρακτικά της Βουλής των Ελλήνων, 14η Σύνοδος, τις δηλώσεις του Υπουργού Εξωτερικών Κ. Μητσοτάκη, 23.10.1980, σελ. 743 και 748).
Ε. Αποδοχή και αμφισβήτηση ορίων FIR Αθηνών
Οι διευθετήσεις για την οριοθέτηση των FIRs Αθηνών και Istanbul έγιναν κατά την διάρκεια Περιοχικών Συνδιασκέψεων Αεροναυτιλίας του ICAO στην Κωνσταντινούπολη, το 1950, στο Παρίσι, 1952, και Γενεύη, 1958.
Στις διαδικασίες αυτές συμμετείχε ανεπιφύλακτα και η Τουρκία και οι οριοθετήσεις που περιλαμβάνονται στις συναφθείσες Περιοχικές Συμφωνίες Αεροναυτιλίας εγκρίθηκαν από το Συμβούλιο του ICAO.
Η οριοθέτηση του ανατολικού τμήματος του FIR Αθηνών συμφωνήθηκε ανατολικώς των νησιών του Ανατολικού Αιγαίου, με βάση το σχετικό καθεστώς κυριαρχίας που προέκυψε στην περιοχή εκ της Συνθήκης της Λωζάννης.
Είναι χαρακτηριστικό ως προς το επίπεδο αποδοχής εκ μέρους της Τουρκίας του διαμορφωθέντος εδαφικού καθεστώτος κυριαρχίας, ότι κατά την διάρκεια της προπαρασκευαστικής Συνδιάσκεψης στην Κωνσταντινούπολη, το 1950, η Τουρκική αντιπροσωπεία χρησιμοποίησε, προς το σκοπό οριοθέτησης, συντεταγμένες στο Ανατολικό Αιγαίο που τις χαρακτήρισε ως τα δυτικά της θαλάσσια σύνορα. Οι συντεταγμένες αυτές συμπίπτουν απόλυτα με αυτές που δόθηκαν από την Ελληνική αντιπροσωπεία ως τα ανατολικά θαλάσσια σύνορα της Ελλάδας.
Κριτήριο εξάλλου οριοθέτησης είναι ή συμπερίληψη εντός της περιοχής FIR όλων των στοιχείων εθνικής κυριαρχίας ενός κράτους, συνεπώς και των νησιών του Ανατολικού Αιγαίου. Συναφές χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι το FIR Μασσαλίας - που περιλαμβάνει και την Κορσική σε σχέση με το FIR Νεαπόλεως - που περιλαμβάνει και τη γειτονική Σαρδηνία.
Η Τουρκία όμως, απαίτησε το 1974 με την ΝΟΤΑΜ 714 την μετάθεση δυτικότερα, στο μέσο του Αιγαίου, με αναφορά στον 25ο μεσημβρινό - δυτικώς του οποίου είχε παραιτηθεί το 1913 η Τουρκία όλων των κυριαρχικών της δικαιωμάτων υπέρ της Ελλάδος - των κοινών ορίων των FIRs Αθηνών και Istanbul. Τέτοια αλλαγή όμως των σχετικών ορίων δυτικότερα δεν μπορεί να γίνει ούτε μονομερώς, από την Τουρκία, αλλά ούτε κατ’ ανάθεση από τον ICAO, καθώς προβλέπεται συμπεφωνημένη διαδικασία με συμμετοχή της Ελλάδας.
Προβαλλόμενα αιτήματα συνδιαχείρισης:
Μετά την ανεπιτυχή απόπειρα της Τουρκίας να ασκήσει, με την ΝΟΤΑΜ 714/74, αρμοδιότητες ελέγχου εναερίου κυκλοφορίας εντός του FIR Αθηνών -ενέργεια που ουσιαστικά αποσκοπούσε στην παράτυπη εγκαθίδρυση μιας «αμυντικής εναέριας ζώνης αναγνώρισης (ADIZ: «Air Defence Identification Zone») εντός FIR γειτονικού κράτους (!) - η Τουρκία επανήλθε με πρόταση προς την Ελλάδα για την από κοινού καθιέρωση μιας «ζώνης έγκαιρης προειδοποίησης» (early warning zone) ή «ζώνη έγκαιρης εξακρίβωσης» (early identification zone) 30 ν.μ. εκατέρωθεν των κοινών ορίων των FIRs Αθηνών και Istanbul, με ανάληψη αμοιβαίας υποχρεώσεως ανταλλαγής πληροφοριών σχετικά με ορισμένες κατηγορίες πτήσεων στρατιωτικών αεροσκαφών.
Ακόμη πιο προωθημένη ήταν η πρόταση για την οριοθέτηση μιας ζώνης 50 ν.μ. δυτικά των τουρκικών ακτών (δηλαδή εξ ολοκλήρου εντός του FIR Αθηνών!), εντός της οποίας θα ανεφέρετο προς τις τουρκικές αρχές κάθε αεροπορικής δραστηριότητας. Στην ουσία, η πρόταση αυτή επανέφερε επί προτεινόμενης συμφωνημένης βάσεως την απαίτηση που είχε προβληθεί με την ΝΟΤΑΜ 714/74 !
Είχε επίσης προταθεί, πάντοτε στα πλαίσια διμερών επαφών σε επίπεδο γενικών Γραμματέων ΥΠΕΞ κατά τα έτη 1976 - 1981, η οργάνωση «Ενιαίας Αρχής» διαχείρισης του εναερίου χώρου που θα περιλάμβανε τμήματα των δύο γειτονικών FIRs.
ΣΤ. Ο εναέριος χώρος υπεράνω της Υφαλοκρηπίδας
Στη Σύμβαση των Η.Ε. του 1982 για το δίκαιο της θάλασσας, οι ρυθμίσεις σχετικά με το νομικό καθεστώς της υφαλοκρηπίδας περιέχονται στο VIo Μέρος (άρθρα 76 και επ.).
Το θέμα του νομικού καθεστώτος των υπερκειμένων της υφαλοκρηπίδας υδάτων, αλλά και του υπερκείμενου εναερίου χώρου, ρυθμίζεται κατά σαφή τρόπο, από το άρθρο 78 της Σύμβασης του 1982:
«1. Τα δικαιώματα του παρακτίου Κράτους στην υφαλοκρηπίδα του δεν θίγουν το νομικό καθεστώς των υπερκειμένων υδάτων ή του εναερίου χώρου επάνω από τα ύδατα αυτά.
2. Η άσκηση των δικαιωμάτων του παρακτίου Κράτους στην υφαλοκρηπίδα δεν πρέπει να παραβιάζει ή να παρενοχλεί κατά τρόπο αδικαιολόγητο το δικαίωμα της ναυσιπλοίας ή τα άλλα δικαιώματα και ελευθερίες που αναγνωρίζονται από την παρούσα Σύμβαση υπέρ τρίτων Κρατών».
Ωστόσο, και δεδομένου ότι το παράκτιο Κράτος έχει δικαίωμα να προχωρήσει στην κατασκευή, εκμετάλλευση και χρήση τεχνητών νήσων και εξεδρών στην υφαλοκρηπίδα και να δημιουργήσει ζώνες ασφαλείας εκτάσεως 500 μέτρων γύρω από τις εγκαταστάσεις αυτές (άρθρα 60 §§ 1, 4, & 5, 77 και 80 της Σύμβασης του 1982) , είναι δυνατόν, σε περίπτωση που η υφαλοκρηπίδα ενός κράτους υφίσταται «κάτω» από την περιοχή FIR άλλου κράτους, να υπάρξει η απαίτηση μίας «συνδιαχείρισης», για τις ανάγκες της εναέριας κυκλοφορίας, όσον αφορά τον (περιορισμένης έκτασης) εναέριο χώρο υπεράνω της ζώνης των 500 μέτρων γύρω από τα τεχνητά νησιά και τις εξέδρες.
Πρόκειται για μια προοπτική που πρέπει a priori να εξετασθεί, στα πλαίσια οριοθέτησης της υφαλοκρηπίδας μεταξύ Ελλάδος και Τουρκίας, δεδομένου ότι, σύμφωνα με τα παραπάνω, αν, μετά από συγκεκριμένη οριοθέτηση, η τουρκική υφαλοκρηπίδα εκτείνεται εντός τμήματος του FIR Αθηνών, είναι πιθανό η Τουρκία να ζητήσει, στη βάση των παραπάνω ρυθμίσεων, τη «συνδιαχείριση» του εναερίου χώρου υπεράνω εξεδρών που θα εγκαταστήσει στα πλαίσια της άσκησης των εκ της υφαλοκρηπίδας δικαιωμάτων της.
Ζ. Ενιαίος Ευρωπαϊκός Ουρανός-Ευρωπαϊκό FIR-Διατήρηση των από ICAO οριοθετήσεων-δικαιοδοσιών
Στον Κανονισμό για την παροχή υπηρεσιών (550/2004) διευκρινίζεται ότι το εύρος εφαρμογής του Ενιαίου Ευρωπαϊκού Ουρανού καλύπτει όλο τον εναέριο χώρο «υπό την ευθύνη» των Κρατών μελών («...under the responsibility…»), ορολογία η οποία αναφέρεται, σύμφωνα με το παράρτημα 11 της Σύμβασης του Σικάγου περί «υπηρεσιών εναερίου κυκλοφορίας», και στα διεθνή τμήματα των FIRs, όπως αυτά έχουν ανατεθεί από τον ICAO υπό τη διαχείριση των Κρατών.
Ο Κανονισμός για την Οργάνωση και τη Χρήση του εναερίου χώρου (551/2004):
- Προβλέπει την εφαρμογή του σε όλο τον εναέριο χώρο (και το διεθνή) όπου τα Κράτη παρέχουν υπηρεσίες εναερίου κυκλοφορίας (άρθρο 1 § 3).
- Διευκρινίζει ότι το Ευρωπαϊκό FIR που θα εγκαθιδρυθεί με την έγκριση του Συμβουλίου του ICAO θα περιλαμβάνει τα FIRs των Κρατών μελών, όπως αυτά εμφανίζονται στο Ευρωπαϊκό Σχέδιο Αεροναυτιλίας του ICAO (άρθρο 3 § 2).
- Και διακηρύσσει ότι τα Κράτη μέλη θα διακρατήσουν τις εκ του ICAO δοτές διεθνείς δικαιοδοσίες τους στα FIRs, όπως αυτά έχουν οριοθετηθεί με Περιοχικές Συμφωνίες Αεροναυτιλίας του ICAO (άρθρο 3 § 3).
Πέραν τούτου όμως, τα Κράτη μέλη διατηρούν τις εθνικές – δοτές εκ του ICAO – δικαιοδοσίες για τον έλεγχο και την αστυνόμευση του εναερίου χώρου (και του διεθνούς τμήματος του FIR), ενώ η δημιουργία του Ευρωπαϊκού FIR δεν επηρεάζει τις διεθνείς δικαιοδοσίες των Κρατών για τον έλεγχο της εναερίου κυκλοφορίας με κανόνες ICAO – EUROCONTROL.
Ήδη στο Προοίμιο του Γενικού Κανονισμού (549/2004) καταγράφεται ως γενική αρχή ότι ο Ενιαίος Ευρωπαϊκός Ουρανός θα αναπτυχθεί εναρμονισμένα με το θεσμικό πλαίσιο του ICAO (recital 4).
Κατευθυντήρια αρχή στο Γενικό Κανονισμό είναι:
- η διαφύλαξη των εκ του ICAO δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των Κρατών (άρθρο 1 § 3).
- ο μη επηρεασμός της κυριαρχίας των Κρατών στον εναέριο χώρο και οι απαιτήσεις τους σε θέματα άμυνας και ασφάλειας (άρθρο 1 § 2) και
- η μη παρεμπόδιση της εφαρμογής από τα Κράτη μέλη μέτρων απαραίτητων για τη διασφάλιση συμφερόντων άμυνας και ασφάλειας (άρθρο 13).
Αυτό επιβεβαιώνεται και στο άρθρο 3 § 4 του Κανονισμού για την Οργάνωση και τη Χρήση του εναερίου χώρου (και του διεθνούς, όπως διευκρινίζεται στο άρθρο 1 § 3 του ιδίου Κανονισμού), όπου καθίσταται σαφές ότι τα Κράτη διακρατούν τις ευθύνες διαχείρισης των FIRs που τους έχει «εμπιστευθεί» ο ICAO.
Εξάλλου η οργάνωση «λειτουργικών» τμημάτων εναερίου χώρου σε επίπεδο διασυνοριακό θα περιλαμβάνει, όπως προβλέπεται στο άρθρο 2 § 3 του Κανονισμού για την παροχή υπηρεσιών, τμήματα FIR του κάθε συνεργαζόμενου Κράτους που θα αποτελούνται και από διεθνή αλλά και από εθνικό εναέριο χώρο, οπότε η επέκταση των εθνικών δικαιοδοσιών στα διεθνή τμήματα των «functional blocks» πρέπει να θεωρείται δεδομένη.
Η. Ο αμυντικός προσανατολισμός της οργάνωσης του εναερίου χώρου (Δικαιώματα αμυντικής οργάνωσης)
Εκ της λειτουργικότητάς της – έλεγχος εναέριας κυκλοφορίας -, η οριοθέτηση, υπό την ευθύνη ενός παράκτιου κράτους, μιας Περιοχής Πληροφόρησης Πτήσεων προσφέρει αυξημένα αισθήματα ασφάλειας για την άμυνα του παράκτιου Κράτους.
Πράγματι, ο έλεγχος – με τη μορφή της κατάθεσης σχεδίου πτήσεως – των αεροσκαφών, πολιτικών, κρατικών και στρατιωτικών, που προσεγγίζουν την οριογραμμή του FIR, πολύ πέραν δηλαδή, των εθνικών συνόρων, προσδίδει στην αεράμυνα – ποιοτικά και ποσοτικά – το στοιχείο της «έγκαιρης προειδοποίησης».
Δικαιοδοσίες αμυντικής οργάνωσης:
Στην ίδια λογική υπακούουν και νόμιμα, εξ επόψεως διεθνούς δικαίου, μέτρα, όπως η ενίσχυση της ασφάλειας του εναερίου χώρου με την ενεργοποίηση διαδικασιών αναγνώρισης-αναχαίτισης αεροσκαφών που κινούνται κατά παραβίαση των διεθνών αεροναυτικών κανονισμών, η πιστή εφαρμογή των ρυθμίσεων περί πολιτικο-στρατιωτικού συντονισμού προκειμένου να διατεθεί χώρος για στρατιωτικές χρήσεις σε γειτονικό κράτος. Ιδιαίτερα επισημαίνεται:
- το δικαίωμα ελέγχου και αστυνόμευσης (police) του εναερίου χώρου με διαδικασίες θετικής αναγνώρισης αεροσκαφών και με θέσπιση συμπληρωματικών εθνικών ρυθμίσεων, πέραν των όσων περιλαμβάνονται στο Παράρτημα 2 της Σύμβασης του Σικάγου.
Το δικαίωμα αυτό αναγνωρίζεται και από το άρθρο 13 του Γενικού Κανονισμού για τον ΕΕΟ.
Στην ελληνική όμως αεροπορική νομοθεσία δεν προβλέπεται η επίκληση των ως άνω παρεχομένων ευχερειών ή η ειδικότερη ρύθμιση των αναγνωριζομένων δικαιωμάτων.
Στο Γενικό Κανονισμό, εξάλλου, για τον ΕΕΟ (άρθρο 1 § 2) περιλαμβάνεται γενική επιφύλαξη υπέρ των Κρατών σε θέματα άμυνας και ασφάλειας, ενώ στον ίδιο Κανονισμό (άρθρο 1 § 3) αναλαμβάνεται η δέσμευση της μη παρεμπόδισης από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή της λήψης από τα Κράτη μέλη μέτρων σε θέματα άμυνας και ασφάλειας.
1. Η εφαρμογή της Σύμβασης του Σικάγου και επί των στρατιωτικών αεροσκαφών
Παρά το γεγονός ότι στα άρθρο 3 (a) της Σύμβασης του Σικάγου ορίζεται ότι οι διατάξεις της εφαρμόζονται μόνο επί πολιτικών αεροσκαφών, εντούτοις αρκετές από τις διατάξεις της – και των Παραρτημάτων της, που διαμορφώθηκαν σταδιακά – εφαρμόζονται και επί κρατικών αεροσκαφών, ιδίως όσον αφορά τις δραστηριότητες που αναπτύσσουν τα στρατιωτικά αεροσκάφη σε εθνικό και διεθνή εναέριο χώρο, τις στρατιωτικές, γενικότερα, χρήσεις του εναερίου χώρου.
α. Οι στρατιωτικές χρήσεις του εναερίου χώρου
Η ταυτόχρονη παρουσία στον εναέριο χώρο πολιτικών και στρατιωτικών χρηστών, το παραδεδεγμένο δικαίωμα κοινής χρήσης και ίσης πρόσβασης οδήγησαν τον ICAO στην ανάπτυξη ενός θεσμικού πλαισίου σε θέματα πολιτικό-στρατιωτικού συντονισμού, με βάση τις ρυθμίσεις περί civil-military co-ordination του Annex 11 και τις συμπληρωματικές διατάξεις του Ευρωπαϊκού Σχεδίου Αεροναυτιλίας.
Σχετικά, το σημείο V-2.10 του Σχεδίου Αεροναυτιλίας για την Περιοχή Ευρώπης αναφέρεται ευθέως στα στρατιωτικά αεροσκάφη, ορίζοντας ότι οι (εθνικοί) κανονισμοί για τις πτήσεις των κρατικών αεροσκαφών υπεράνω της ανοικτής θάλασσας πρέπει, κατά το δυνατόν, να είναι συμβατοί με το Annex 2 της Σύμβασης:
«Air Navigation Plan-European Region
Vol. I, Basic ANP, ICAO doc. 7754, 2001
Part V, Air Traffic Management (ATM)
Part V.I, Airspace Management (ASM)
V-2.10 Regulations governing flights of state aircraft over the high seas should, to the maximum extent practicable, comply with the relevant provisions of Annex 2. Where this is not possible due to the nature of the operations involved, measures should be taken to ensure that other aircraft are not endangered by such operations».
Εντονότερη και πλέον άμεση είναι η αναφορά στους στρατιωτικούς χρήστες στη νέα Σύμβαση EUROCONTROL της 27.6.1997.
Πράγματι, μεταξύ των γενικών αρχών και στόχων του Οργανισμού, είναι η παροχή της μέγιστης ελευθερίας σε όλους τους χρήστες (άρθρο 1 § 1) και για το σκοπό αυτό τα όργανά του θα ενεργούν σε συνεργασία με τις εθνικές πολιτικές και στρατιωτικές αρχές (άρθρο 1 § 2) ώστε να διασφαλίζεται κατά τρόπο ελαστικό η χρήση του εναερίου χώρου και από πολιτικούς και από στρατιωτικούς χρήστες (άρθρο 3 § 3). Και για το λόγο αυτό, με τη νέα Σύμβαση ιδρύεται και μια «Διαρκής Επιτροπή πολιτικής-στρατιωτικής διασύνδεσης» (άρθρο 7 §4).
β. Αναγνώριση – αναχαίτιση αεροσκαφών
Οι διαδικασίες που περιλαμβάνει το Annex 2 της Συμβάσεως για την αναγνώριση – αναχαίτιση αεροσκαφών αναφέρονται ευθέως στα στρατιωτικά αεροσκάφη, για τα οποία επιβάλλεται, βάσει του σημ. 3.8.1 του Annex 2, η υποχρέωση στα κράτη να εκδίδουν κανονισμούς οι οποίοι πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τους την απαίτηση για την κατοχύρωση της ασφάλειας των πολιτικών αεροσκαφών:
«3.8.1 Interception of civil aircraft shall be governed by appropriate regulations and admin-istrative directives issued by Contracting States in compliance with the Convention on Interna-tional Civil Aviation, and in particular Article 3(d) under which Contracting States undertake, when issuing regulations for their State aircraft, to have due regard for the safety, of navigation of civil aircraft. Accordingly, in drafting appropriate regulations and administrative directives due regard shall be had to the provisions of Appendix 1, Section 2 and Appendix 2, Section 1».
γ. To άρθρο 3 δις της Σύμβασης του Σικάγου περί απαγορεύσεως χρήσης όπλων κατά πολιτικών αεροσκαφών
Το άρθρο αυτό προστέθηκε στο κείμενο της Σύμβασης με το Πρωτόκολλο που τροποποίησε σχετικά τη Σύμβαση και υπογράφτηκε στις 10.5.1984 στα πλαίσια της 25ης Συνόδου (έκτακτης) της Γενικής Συνέλευσης του Οργανισμού Διεθνούς Πολιτικής Αεροπορίας στο Μόντρεαλ.
Με το άρθρο 3 δις, «τα συμβαλλόμενα κράτη αναγνωρίζουν ότι κάθε κράτος πρέπει να αποφεύγει να καταφεύγει στη χρήση όπλων εναντίον πολιτικών αεροσκαφών σε πτήση και ότι, σε περίπτωση ανα¬χαίτισης, δεν πρέπει να τίθεται σε κίνδυνο η ασφάλεια του αεροσκά¬φους και οι ζωές των προσώπων που επιβαίνουν σ’ αυτό...». Το άρθρο αυτό αναφέρεται, έστω και έμμεσα, στα στρατιωτικά αεροσκάφη και θεωρείται ότι αποτυπώνει εθιμικό κανόνα του διεθνούς δικαίου που ισχύει και έναντι μη συμβαλλομένων στη Σύμβαση κρατών.
δ. Το άρθρο 3(δ) της Σύμβασης του Σικάγου
Η τέταρτη περίοδος του άρθρου 3 της Σύμβασης ορίζει ότι τα συμβαλλόμενα κράτη αναλαμβάνουν την υποχρέωση να λαμβάνουν δεόντως υπόψη την ασφάλεια αεροπλοΐας των πολιτικών αεροσκαφών όταν εκδίδουν Κανονισμούς για τα κρατικά τους αεροσκάφη.
Η διάταξη αυτή αναφέρεται ευθέως και στις δραστηριότητες στρατιωτικών αεροσκαφών εντός του εθνικού εναερίου χώρου, των Περιοχών Πληροφόρησης Πτήσεων (FIR) και του διεθνούς εναερίου χώρου.
Αξίζει να σημειωθεί σχετικά ότι και οι Οδηγίες του Υπουργείου Αεροπορίας των ΗΠΑ ορίζουν ότι η έκδοση από το κράτος Κανονισμών για τα στρατιωτικά τους αεροσκάφη θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη την ανάγκη ασφάλειας της Πολιτικής Αεροπορίας και ότι τα στρατιωτικά αεροσκάφη θα ακολουθούν εθελοντικά τις διαδικασίες του ICAO .
Πρέπει να παρατηρηθεί ότι σχετικές ρυθμίσεις δεν έχουν θεσμοθετηθεί από την ελληνική νομοθεσία.
2. Δικαιοδοσίες ελέγχου και περιορισμών στην κίνηση των στρατιωτικών αεροσκαφών
Το σχέδιο πτήσεως στον «ελεγχόμενο εναέριο χώρο»:
Όσον αφορά το διεθνή εναέριο χώρο εντός μιας Περιοχής FIR, η κατάσταση διαφοροποιείται με βάση την αρχή της ελευθερίας αεροπλοΐας, που κατοχυρώνεται και από το Γενικό Δημόσιο Διεθνές Δίκαιο.
Η «Αρμόδια Αρχή» της Περιοχής FIR υπάγει υπό τον έλεγχό της τα αεροσκάφη, πολιτικά ή κρατικά-στρατιωτικά, που κινούνται με τους κανόνες της «Γενικής Εναέριας Κυκλοφορίας» (GAT: General Air Traffic) σε τμήματα «ελεγχόμενου» εναερίου χώρου (con-trolled airspace), με καθοδήγηση δι’ οργάνων (IFR flights) ή σε τμήματα όπου ισχύουν «ειδικές απαιτήσεις πτήσεων» που η εθνική «Αρμόδια Αρχή» έχει γνωστοποιήσει με ΝΟΤΑΜ και δημοσιεύσει στο εθνικό AIP.
Αυτά συνάγονται σαφώς από τις προβλέψεις του σημ. 3.3.1.2 του Annex 2 και του σημ. 2.9.3.1 του Annex 11, όπου ως «ελεγχόμενος» εναέριος χώρος για πτήση δι’ οργάνων ορίζονται οι αεροδιάδρομοι, οι «τερματικές περιοχές» και τα τμήματα εναερίου χώρου όπου ισχύουν ειδικές απαιτήσεις πτήσεων.
Το σχέδιο πτήσεως στις επιχειρησιακές πτήσεις των στρατιωτικών αεροσκαφών:
Στο Νατοϊκό Εγχειρίδιο «Air Operations Functional Planning Guide, Part 2: Airspace Control, Terms and Procedures» (SHOPA/1200, 4.1.1998), γίνεται διάκριση, στο σημ. 20, μεταξύ «non-operational» και «operational» flights, εκ των οποίων μόνον οι πρώτες υπάγονται στους κανόνες GAT και στην απαίτηση για κατάθεση σχεδίου πτήσεως:
Η ίδια διάκριση αποτυπώνεται και στις Οδηγίες επιχειρήσεων του Υπουργείου Άμυνας των ΗΠΑ – General Planning (DOD) της 12.9.1996. Σύμφωνα με το σημ. 6-3, τα στρατιωτικά αεροσκάφη των ΗΠΑ, κινούμενα με κανόνες GAT εντός ελεγχόμενου εναερίου χώρου, εφαρμόζουν τις διαδικασίες κίνησης των πολιτικών αεροσκαφών του ICAO, όπως αυτές περιγράφονται στους Ομοσπονδιακούς αεροναυτικούς Κανονισμούς [Federal Air Regulations, FAR 91.1(b)].
Αποκλίσεις στο σημείο αυτό παρουσιάζει και η ακολουθούμενη γενικότερη πρακτική από τα όργανα του NATO (Στρατιωτική Επιτρο¬πή και Επιτροπή Συντονισμού) σε ό,τι αφορά το σχεδιασμό και την εκτέλεση αεροναυτικών ασκήσεων στο διεθνή μη ελεγχόμενο εναέριο χώρο εντός Περιοχών FIR και ειδικότερα όσον αφορά την κίνηση σχηματισμών ασκουμένων αεροσκαφών εντός του τμήματος μιας Περιοχής FIR που έχει δεσμευ¬θεί προσωρινά για τη διεξαγωγή της άσκησης.
Για την περίπτωση αυ¬τή, η στρατιωτική Διοίκηση των μετεχόντων στην άσκηση σχηματι¬σμών αεροσκαφών κοινοποιεί στην «Αρμόδια Αρχή» της Περιοχής FIR, εντός τμήματος της οποίας θα διεξαχθεί η άσκηση, αντί σχεδίου πτή¬σεως μόνο ορισμένα στοιχεία για τον αριθμό και τον τύπο των αεροσκαφών, το χρόνο παραμονής των αεροσκαφών στο χώρο της άσκη¬σης και τον κώδικα ηλεκτρονικής αναγνώρισης των αεροσκαφών (IFF). Δεν περιλαμβάνεται δηλαδή «πτητική δραστηριότητα» των αε¬ροσκαφών εντός του χώρου που έχει εκχωρηθεί για τη διεξαγωγή της άσκησης.
Σχετική είναι και η επίκληση της κατευθυντήριας αρχής που αναφέρεται στο σημ. 16.1.1 των «Διαδικασιών Παροχής Υπηρεσιών Εναερίου Κυκλοφορίας» (Procedures for Air Navi¬gation Services, ICAO doc. 4444), σύμφωνα με το οποίο «αναγνωρίζεται ότι ορισμένες στρατιωτικές αεροναυτικές επιχειρήσεις απαιτούν τη μη συμμόρφω¬ση με ορισμένες διαδικασίες εναερίου κυκλοφορίας».
3. Δυνατότητα επέκτασης των εθνικών δικαιοδοσιών επί πτήσεων GAT και ΟΑΤ
Οι πτήσεις GAT στα πλαίσια του ICAO:
Σύμφωνα με το άρθρο 3 (a) της Συμβάσεως του Σικάγου, το πεδίο εφαρμογής της – συνεπώς, και των Παραρτημάτων της 2 και 11, που ρυθμίζουν τα του ελέγχου εναερίου κυ-κλοφορίας – περιορίζεται στα πολιτικά αεροσκάφη, εξαιρουμένων των κρατικών-στρατιωτικών [3 (b)].
Εξάλλου, σύμφωνα με το σημείο (d) του ιδίου άρθρου, τα συμβαλλόμενα Κράτη υποχρεούνται, όταν εκδίδουν κανονισμούς για τα κρατικά τους αεροσκάφη, να λαμβάνουν δεό-ντως υπόψη των την ανάγκη κατοχύρωσης της ασφάλειας των πτήσεων των πολιτικών αεροσκαφών.
Αυτό βέβαια δεν σημαίνει ότι τα κρατικά αεροσκάφη του Α, π.χ., Κράτους διαφεύγουν από την εποπτεία των αρμόδιων εθνικών αρχών όταν ίπτανται στον εναέριο χώρο του Β, π.χ., Κράτους ή σε ζώνη διεθνούς εναερίου χώρου περιοχής FIR του Κράτους Β.
Τα κρατικά – και τα στρατιωτικά – αεροσκάφη, καίτοι χαίρουν κατά το Γενικό Δημόσιο Διεθνές Δίκαιο κυριάρχου ασυλίας, υπάγονται πλήρως στο εθνικό σύστημα ελέγχου εναερίου κυκλοφορίας του Κράτους υπέρπτησης, σύμφωνα με το σημείο (c) του άρθρου 3.
Ακολουθούν επίσης τις οδηγίες των Κέντρων ελέγχου εναερίου κυκλοφορίας της Περιοχής FIR υπέρπτησης όταν κινούνται σε «ελεγχόμενο» εναέριο χώρο (controlled airspace) της Περιοχής FIR, εθνικό ή διεθνή. Στην περίπτωση αυτή ίπτανται με τους κανόνες της Γενικής εναέριας κυκλοφορίας (General Air Traffic, GAT) του ICAO, που είναι κοινοί και για τα πολιτικά και για τα κρατικά αεροσκάφη (Annex 2, 3.3.1.2, Annex 11, 2.9.3.1).
Αντίθετα, θεωρείται ότι τα κρατικά αεροσκάφη, – και αυτό, βέβαια, αφορά ιδιαίτερα τα στρατιωτικά αεροσκάφη – όταν κινούνται σε τμήματα «μη ελεγχόμενου» διεθνούς εναερίου χώρου Περιοχής FIR, δεν υπάγονται στους κανόνες GAT, υποχρεούνται όμως, με βάση το άρθρο 3 (d), να φροντίζουν για την ασφάλεια πτήσεων των πολιτικών αεροσκαφών.
Η διάκριση πτήσεων GAT – OAT στα πλαίσια του EUROCONTROL και του ΝΑΤΟ:
Στο EUROCONTROL, η διάκριση μεταξύ πτήσεων GAT και ΟΑΤ (Operational Air Traffic) έτυχε ιδιαίτερης επεξεργασίας, με ζητούμενο την πρόσθετη εφαρμογή, πέραν των ρυθμίσεων του ICAO, και των κατάλληλων εθνικών κανονισμών.
Η Μόνιμη Επιτροπή (Permanent Commission) του EUROCONTROL προσπάθησε να συνδυάσει τα κοινά στοιχεία των ορισμών που δόθηκαν σε μια νέα διατύπωση, ως εξής:
«For GAT in respect of flights in airspace of ECAC members States: All flights which are conducted accordance with the rules and procedures of ICAO and/or the national civil aviation regulations and legislation».
«For OAT in respect of flights in airspace of ECAC member States: All flights which do not comply with the provisions stated for GAT and for which rules and procedures have been speci-fied by appropriate national authorities».
Οι ορισμοί αυτοί υιοθετήθηκαν από τη Μόνιμη Επιτροπή του EUROCONTROL κατά την 9η Σύνοδό της, το Νοέμβριο του 2000, αφήνουν δε περιθώριο και για την έκδοση συμπληρωματικών εθνικών ρυθμίσεων που, ενδεχομένως, να είναι και προς την κατεύθυνση του περιορισμού της ελευθερίας κινήσεων των πτήσεων ΟΑΤ σε τμήματα «μη ελεγχόμενου» διεθνώς εναερίου χώρου.
Πρέπει να παρατηρηθεί ότι σχετικές εθνικές συμπληρωματικές ρυθμίσεις δεν έχουν ακόμη εκδοθεί στα πλαίσια της εξουσιοδοτικής διατάξεως του άρθρου 2 § 2 του Κώδικα Αεροπορικού Δικαίου.
4. Δικαιοδοσίες κατοχύρωσης της άμυνας και ασφάλειας πτήσεων: διεθνείς και εθνικές ρυθμίσεις για την αναγνώριση – αναχαίτιση αεροσκαφών
Τα Παραρτήματα 2 και 11 της Συμβάσεως του Σικάγου περιλαμβάνουν κανόνες με τους οποίους ρυθμίζεται η ενεργοποίηση εκ μέ¬ρους των αρμόδιων ATS εθνικών αρχών των διαδικασιών αναγνώρισης - ή και αναχαίτισης - αεροσκαφών αγνώστου ταυτότητας ή αεροσκαφών που παραβιάζουν τους κανόνες και περιορισμούς εναερίου κυκλοφορίας εντός του εθνικού εναερίου χώρου ή της ευρύτερης περιοχής FIR υπό τη δικαιοδοσία του κατά περίπτωση παράκτιου κράτους.
Έννοια παραβίασης – παράβασης:
Στην πρώτη περίπτωση, παραβίαση εθνικού εναερίου χώρου έχουμε όταν διαπιστωθεί είσοδος πολιτικού αεροσκάφους χωρίς προηγούμενη κατάθεση σχεδίου πτήσεως ή στρατιωτικού και, γενικότερα, κρατικού αεροσκάφους χωρίς την προηγούμενη παροχή δι¬πλωματικής αδείας εισόδου.
Στη δεύτερη περίπτωση, πρέπει να διακρίνουμε:
Παράβαση κανονισμών εναερίου κυκλοφορίας έχουμε όταν τα κι¬νούμενα εντός του εθνικού εναερίου χώρου ή ευρύτερης ζώνης διε¬θνούς εναερίου χώρου, εντός Περιοχής FIR, αεροσκάφη δεν τηρούν τις ρυθμίσεις των διεθνών αεροναυτικών κανονισμών - κυρίως των Παραρτημάτων 2 και 11 της Συμβάσεως, με τα οποία υλοποιείται η πρόβλεψη της περίοδ. γ’ του άρθρου 12 της Συμβάσεως περί των «κανόνων αέρος» στο διεθνή εναέριο χώρο - και των εθνικών κανονι¬σμών -περί εισόδου, εξόδου και κινήσεως των αεροσκαφών με ένταξη τους στο συνολικό σύστημα εναερίου κυκλοφορίας και εντός αεροδια¬δρόμων - που εκδίδονται σύμφωνα με τις γενικές προβλέψεις των άρθρων 11 και 68 της Συμβάσεως.
Από την τυπολογία των «παραβιάσεων» και «παραβάσεων» που εξετέθησαν, καθίσταται φανερό ότι σε ορισμένες περιπτώσεις το πρόβλημα που παρουσιάζεται αφορά την ασφάλεια του κράτους και σε άλλες περιπτώσεις από τις παραβάσεις των κανονισμών εναερίου κυκλοφορίας - εθνικούς και διεθνείς- δημιουργείται κίνδυνος για την ασφάλεια της αεροπλοΐας.
Οι διαδικασίες αναγνώρισης – αναχαίτισης
1. Στον εθνικό εναέριο χώρο:
Η αντίδραση των εθνικών αρχών, υπεύθυνων για την παροχή υπηρεσιών εναερίου κυκλοφορίας στον εθνικό και διεθνή εναέριο χώρο εντός Περιοχών FIR, συνίσταται στην ενεργοποίηση διαδικασιών αναγνώρισης-αναχαίτισης ή και εξαναγκασμού σε προσγείωση – αλλά, στην τελευταία αυτή περίπτωση, μόνο για αεροσκάφη εντός του εθνι¬κού εναερίου χώρου - των αεροσκαφών που διαπράττουν «παραβιά¬σεις» και «παραβάσεις», διαδικασιών που προβλέπονται και νομιμο¬ποιούνται και από το γενικό Δημόσιο Διεθνές Δίκαιο, αλλά και οι οποίες στηρίζονται και σε διατάξεις της Συμβάσεως του Σικάγου και των Παραρτημάτων της 2 και 11 .
Η επιστήριξη της νομιμότητας της αντίδρασης διαφοροποιείται ανάλογα με την κατηγορία του προβλήματος που αντιμετωπίζεται.
Οι παραβιάσεις του εθνικού εναερίου χώρου και οι παραβάσεις εθνικών κανονισμών περί περιορισμών στην κίνηση αεροσκαφών εντός του εθνικού εναερίου χώρου δημιουργούν πρόβλημα εθνικής ασφά¬λειας, η δε ενεργοποίηση διαδικασιών αναγνώρισης - αναχαίτισης κα¬λύπτονται και από το άρθρο 51 του Χάρτη των HE περί του δικαιώμα¬τος νομίμου αμύνης - και από το άρθρο 9 § 3 της Συμβάσεως Σικάγου, το οποίο προβλέπει και την περίπτωση εξαναγκασμού σε προσγείωση . Πρέπει να σημειωθεί ότι αν πρόκειται για στρατιωτικό αεροσκάφος, πληρουμένων των προϋποθέσεων περί νομίμου αμύνης, θεωρείται συγγνωστή η εξάντληση των ορίων της ακόμη και με προσφυγή στη χρήση όπλων ενώ αυτό απαγορεύεται, βάσει του άρθρου 3 δις της Συμβάσεως, αν πρόκειται για πολιτικό αεροσκάφος.
Στο διεθνή εναέριο χώρο:
Κίνδυνοι για την ασφάλεια της αεροπλοΐας δημιουργούνται και από παραβάσεις των διεθνών κανονισμών εναερίου κυκλοφορίας - κυρίως των Παραρτημάτων 2 και 11 - στο διεθνή εναέριο χώρο εν¬τός Περιοχής FIR υπό την ευθύνη παράκτιου κράτους. Και εδώ βάση της εφαρμογής των διαδικασιών αναγνώρισης και αναχαίτισης των Παραρτημάτων 2 και 11 είναι το άρθρο 44 (h) της Συμβάσεως, η δε ενεργοποίηση των σχετικών επιχειρήσεων αναγνώρισης-αναχαίτισης εκ μέρους της «Αρμοδίας Αρχής» Περιοχής FIR στηρίζεται στη διάτα¬ξη του άρθρου 12 περίοδ. γ’ και δ’ της Συμβάσεως, σύμφωνα με τις οποίες «εις τας ανοικτάς θαλάσσας ισχύοντες νόμοι θα ώσιν οι εις εφαρμογήν της παρούσης συμβάσεως καταρτιζόμενοι. Έκαστον συμβαλλόμενον Κράτος αναλαμβάνει να εξασφάλιση την δίωξιν παντός προσώπου παραβιάζοντος τους ισχύοντας Κανονισμούς» .
Πρέπει όμως να σημειωθεί ότι οι ρυθμίσεις του Annex 2 της Συμβάσεως αναφέρονται μεν σε διαδικασίες αναγνώρισης-αναχαίτισης σε διεθνή εναέριο χώρο, αλλά αφορούν μόνο τα πολιτικά αεροσκάφη:
Επισημαίνεται ότι εθνικοί κανονισμοί, σύμφωνα και με τα οριζόμενα από την περίοδο β΄ του σημ. 3.8.1 του Annex 2, δεν έχουν εκδοθεί, πλην του προβληματικού Α.Ν. 2597/40.
Τα στρατιωτικά αεροσκάφη, κινούμενα στο διεθνή εναέριο χώρο, απολαμβάνουν σε καιρό ειρήνης κυριάρχου ασυλίας και ελευθερίας αεροπλοΐας και με βάση το Γενικό Δημόσιο Διεθνές Δίκαιο.
Τυχόν παραβάσεις των κανονισμών εναερίου κυκλοφορίας δικαιολογούν την ενεργοποίηση, εκ μέρους των αρμοδίων αρχών της Περιοχής FIR, διαδικασιών αναγνώρισης του αεροσκάφους, αλλά όχι και την παρέμβαση δι’αναχαιτήσεως (β. σχετικά και άρθρο 32 της Σύμβασης για το δίκαιο της θάλασσας του 1982: «ασυλία πολεμικών πλοίων και άλλων κρατικών πλοίων που χρησιμοποιούνται για μη εμπορικούς σκοπούς»).
5. Μέτρα άμυνας και ασφάλειας στα πλαίσια του Ενιαίου Ευρωπαϊκού Ουρανού
Οι διεθνείς δικαιοδοσίες των Κρατών σε θέματα ασφάλειας πτήσεων και άμυνας εκ του Γενικού Δημοσίου Διεθνούς Δικαίου και βάσει του ICAO – με ειδικότερη αναφορά στο δικαίωμα αναγνώρισης αεροσκαφών όταν παρεκκλίνουν από τους κανόνες ICAO περί γενικής εναέριας κυκλοφορίας (GAT: General Air Traffic) – κατοχυρώνονται και από τους Κανονισμούς για τον Ενιαίο Ευρωπαϊκό Ουρανό.
Πράγματι, ο Γενικός Κανονισμός (Framework Regulation) αναγνωρίζει το δικαίωμα των Κρατών για την εφαρμογή μέτρων σε θέματα άμυνας και ασφάλειας, ειδικότερα όσον αφορά την επιτήρηση του εναερίου χώρου που έχει τεθεί υπό την ευθύνη των βάσει Περιοχικών Συμφωνιών Αεροναυτιλίας – συνεπώς και των διεθνών τμημάτων του FIR – περιλαμβανομένης της δυνατότητας αναγνώρισης παρατύπως κινούμενων αεροσκαφών προς το σκοπό της κατοχύρωσης της ασφάλειας πτήσεων και των απαιτήσεων της άμυνας:
Article 13
Safeguards
This Regulation shall not prevent the application of measures by a Member State to the ex-tent to which these are needed to safeguard essential security or defence policy interests. Such measures are in particular those which are imperative:
- for the surveillance of airspace that is under its responsibility in accordance with ICAO Regional Air Navigation agreements, including the capability to detect, identify and evaluate all aircraft using such airspace, with a view to seeking to safeguard safety of flights and to take ac-tion to ensure security and defence needs,
Θ. Εθνικές δικαιοδοσίες για την εγκαθίδρυση «περιορισμένων» περιοχών για λόγους άμυνας και ασφάλειας
Απαγορευμένες περιοχές:
Η δυνατότητα της καθιέρωσης, με μονομερή κρατική πράξη, απαγορευμένων ζωνών στον εθνικό εναέριο χώρο αναγνωρίζεται από τη Σύμβαση του Σικάγου στο άρθρο 9 § 1 σύμφωνα με το οποίο κάθε συμβαλλόμενο κράτος μπορεί, για λόγους στρατιωτικής ανάγκης ή δημόσιας ασφάλειας, να περιορίσει ή να απαγορεύσει τις πτήσεις αεροσκαφών άλλων κρατών σε ζώνες του εναερίου χώρου υπεράνω του εδάφους του.
Πρόβλεψη για την ανακήρυξη απαγορευμένων περιοχών υπεράνω της ελληνικής επικράτειας περιλαμβάνει και ο Κώδικας Αεροπορικού Δικαίου, στο άρθρο 4, και ο Ν. 2597/1940, το άρθρο 3 του οποίου ορίζει ότι ορισμένες ζώνες του ελληνικού εδάφους δύναται να κηρυχθούν απαγορευμένες στην εναέρια κυκλοφορία, η δε πτήση αεροσκαφών υπεράνω των ζωνών αυτών απαγορεύεται. Οι προβλέψεις αυτές βρίσκονται σε αρμονία με το ρυθμιστικό πλαίσιο του άρθρου 9 της Σύμβασης του Σικάγου.
Η διάταξη όμως του άρθρου 4 του ΚΑΔ δεν έχει ενεργοποιηθεί στην ελληνική νομοθεσία ούτως ώστε να προσφερθεί πληρέστερη κάλυψη σε σχέση με τον Α.Ν. του 1940.
Περιορισμένες περιοχές στο διεθνή εναέριο χώρο:
Η πρακτική της ανακήρυξης «περιορισμένων» περιοχών ως «ελεγχόμενων» προσφέρει τη δυνατότητα στο παράκτιο κράτος να καλύπτει απαιτήσεις ασφαλείας και άμυνας, ακόμη και σε διεθνή τμήματα της υπό την ευθύνη του Περιοχής FIR χωρίς να παρατυπεί, όπως, π.χ., στην περίπτωση της ανακήρυξης απαγορευμένων περιοχών στο διεθνή εναέριο χώρο. Ως απαγορευμένες περιοχές έχουν χαρακτηρισθεί τα πεδία βολής Ψαθούρας και Άνδρου, που περιλαμβάνουν και εθνικό και διεθνή εναέριο χώρο, και οι οποίες θα μπορούσαν να χαρακτηρισθούν ως «ελεγχόμενες περιορισμένες περιοχές».
Σχετική πρόβλεψη περιλαμβάνεται στο άρθρο 4 του Κώδικα Αεροπορικού Δικαίου Ν. 1815/1998), η οποία όμως δεν έχει ενεργοποιηθεί.
Το θεσμικό πλαίσιο στον Ενιαίο Ευρωπαϊκό Ουρανό
Στα πλαίσια του Ενιαίου Ευρωπαϊκού Ουρανού ισχύουν τα εξής:
Όσον αφορά τον εθνικό εναέριο χώρο, ο Γενικός Κανονισμός ορίζει αφενός μεν ότι δεν επηρεάζεται η κυριαρχία των Κρατών (άρθρο 1 § 2), αφετέρου δε ότι δεν επηρεάζονται τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις των Κρατών εκ του ICAO (άρθρο 1 § 3), συνεπώς η εγκαθίδρυση απαγορευμένων περιοχών επιτρέπεται, ενώ, αντίθετα, απαγορεύεται (υπο-χρεώσεις εκ του ICAO…) η εγκαθίδρυση απαγορευμένων περιοχών στο διεθνή εναέριο χώρο υπό την ευθύνη ων Κρατών μελών (FIRs).
Όσον αφορά, εξάλλου, το διεθνή εναέριο χώρο των Περιοχών FIR υπό την ευθύνη των Κρατών μελών – στον οποίο εφαρμόζονται οι Κανονισμοί (άρθρο 8 § 1 του Κανονισμού για την παροχή υπηρεσιών και 1 § 3 του Κανονισμού για την Οργάνωση και τη Χρήση του εναερίου χώρου) – ο τρίτος Κανονισμός (Οργάνωση – Χρήση...) παραπέμπει (άρθρο 7 § 1), ως προς τις στρατιωτικές χρήσεις, στο σύνολο των Συστάσεων που συνιστούν την «Ευέλικτη χρήση του εναερίου χώρου» (flexible use of the airspace), συνεπώς και στις ρυθμίσεις που επιτρέπουν την εγκαθίδρυση «περιορισμένων» περιοχών υπό τη μορφή «περιοχών διαχωρισμού» (segregated areas).
Στο Γενικό Κανονισμό, εξάλλου, για τον ΕΕΟ (άρθρο 1 § 2) περιλαμβάνεται γενική επιφύλαξη υπέρ των Κρατών σε θέματα άμυνας και ασφάλειας, ενώ στον ίδιο Κανονισμό (άρθρο 1 § 3) αναλαμβάνεται η δέσμευση της μη παρεμπόδισης από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή της λήψης από τα Κράτη μέλη μέτρων σε θέματα άμυνας και ασφάλειας.
Ι. Περιορισμοί και ελεγχόμενη χρήση – λόγω αποστρατικοποίησης – ζωνών εναερίου χώρου
Αμυντικό προσανατολισμό έχουν, μεταξύ δύο Κρατών με σχέσεις «κακής γειτονίας», και τα προβαλλόμενα αιτήματα περί εν ισχύι διεθνών υποχρεώσεων διατήρησης ορισμένων ζωνών υπό καθεστώς «ουδετεροποίησης» ή «αποστρατικοποίησης», γεγονός που επηρεάζει την εγκαθίδρυση και λειτουργία αεροδιαδρόμων στις εν λόγω περιοχές, αφού μέσω αυτών διακινούνται και στρατιωτικά αεροσκάφη.
Πράγματι, η Τουρκία προβάλλει και σε διμερές επίπεδο, αλλά και ενώπιον του ICAO, του ΙΜΟ και του ΝΑΤΟ, ότι:
α. Βάσει του άρθρου 13 της Συνθήκης της Λωζάννης «περί ειρήνης», έχει επιβληθεί καθεστώς «μειωμένης στρατιωτικής παρουσίας» της Ελλάδας στα νησιά Μυτιλήνη, Χίο, Σάμο και Ικαρία ως ακολούθως:
Πέραν όμως των προβλεπόμενων μέτρων, η Τουρκία ισχυρίζεται ότι το μερικό, έστω, ως άνω καθεστώς αποστρατικοποίησης πρέπει να εφαρμοσθεί κατά τρόπο ώστε να αποκλείονται οι αεροναυτικές διευκολύνσεις εδάφους και διαδρομών υπεράνω των νησιών, και συνεπώς, στα πλαίσια του ICAO, προβάλλει «objections» σε οποιαδήποτε πρόταση της Ελλάδος για διέλευση αεροδιαδρόμων από την περιοχή.
β. Βάσει του άρθρου 14 της Συνθήκης ειρήνης των Παρισίων (1947), τα Δωδεκάνησα περιέρχονται κατά κυριαρχία στην Ελλάδα, αλλά με την επιβολή της υποχρέωσης «να αποστρατικοποιηθούν και να παραμείνουν αποστρατικοποιημένα».
Η έννοια της αποστρατικοποίησης προσδιορίζεται κατά περιεχόμενο από το άρθρο «D» του Παραρτήματος ΧΙΙΙ της Συνθήκης και περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, «εγκαταστάσεις πολεμικής αεροπορίας...» και τη μη «χρησιμοποίηση βάσεων από την πολεμική αεροπορία».
Η Τουρκία, καίτοι μη συμβαλλόμενο μέρος, θεωρεί ότι η ρήτρα περί αποστρατικοποίησης εξυπηρετεί της ασφάλειά της και, συνεπώς, εφόσον λειτουργεί και υπέρ τρίτου Κράτους δικαιούται να την επικαλείται.
Στα πλαίσια αυτά, επιζητεί την «ελεγχόμενη χρήση» των αεροδιαδρόμων G18 και R19 που διέρχονται από την περιοχή και με ΝΟΤΑΜs προς τις αρμόδιες ελληνικές αρχές ζητά τη μεταβίβαση και προς την τουρκική «ΥΠΑ» των σχεδίων πτήσεως των αεροσκαφών που διέρχονται μέσω των ως άνω αεροδιαδρόμων, ώστε να διασφαλίζεται ότι δεν χρησιμοποιούνται και από στρατιωτικά αεροσκάφη.
γ. Τέλος, η Τουρκία επιμένει ότι η «ουδετεροποίηση» των νήσων Σαμοθράκης και Λήμνου που είχε επιβληθεί με το άρθρο 4 § 3 της Συνθήκης της Λωζάννης της 24.7.1923 για το «καθεστώς των Στενών» εξακολουθεί να ισχύει.
Στα πλαίσια της «ουδετεροποίησης», εκ του άρθρου 4, είχε επιβληθεί στην Ελλάδα, βάσει του άρθρου 6, η υποχρέωση μειωμένης στρατιωτικής παρουσίας στα ως άνω νησιά, η απαγόρευση εγκατάστασης αεροναυτικών βάσεων και περιορισμοί στην κίνηση στρατιωτικών αεροσκαφών όσον αφορά τη μεταφορά στρατιωτικού προσωπικού.
Σχετικά πρέπει να σημειωθούν τα εξής:
Πράγματι, οι ως άνω υποχρεώσεις είχαν επιβληθεί στην Ελλάδα με τα άρθρα 4 και 6 της Συνθήκης της Λωζάννης για το καθεστώς των Στενών.
Όμως, μεταγενέστερα, η Συνθήκη του Montreux της 20.7.1936 για τα Στενά εγκαθίδρυσε ένα καθεστώς ελεγχόμενης από την Τουρκία, για «λόγους ασφαλείας της», ελευθερίας ναυσιπλοΐας (Προοίμιο, 2η παράγρ.), υποκατέστησε (Προοίμιο, 3η παράγρ.) τη Συνθήκη της Λωζάννης του 1923 για το καθεστώς των Στενών και επέτρεψε στην Τουρκία τον «άμεσο επανεξοπλισμό της ζώνης των Στενών», η οποία είχε «ουδετεροποιηθεί» βάσει του άρθρου 4 § 1 της Συνθήκης του 1923 (Πρόσθετο Πρωτόκολλο, άρθρο 1).
Το ζητούμενο είναι αν η Συνθήκη του Montreux, υποκαταστήσασα τη Συνθήκη της Λωζάννης, κατήργησε και το καθεστώς «ουδετεροποίησης» των νήσων Σαμοθράκης και Λήμνου (εκ του άρθρου 4 § 3 της Συνθήκης της Λωζάννης), καίτοι ουδεμία μνεία γίνεται περί αυτού στο κείμενο της Συνθήκης του Montreux και στο πρόσθετο αυτής Πρωτόκολλο.
Στη Συνθήκη του Montreux και στο Πρωτόκολλο, όμως, δεν γίνεται καμία μνεία επίσης για την κατάργηση (εκ του άρθρου 4 § 2 της Συνθήκης της Λωζάννης) της ουδετεροποίησης «των νήσων της Προποντίδος, πλην της νήσου Καλολίμνου», δεδομένου ότι η Συνθήκη του Montreux και το Πρόσθετο σ’ αυτή Πρωτόκολλο αναφέρεται ευθέως μόνο στη «ζώνη των Στενών» (άρθρο 4 § 1 της Συνθήκης της Λωζάννης).
Σχετικά πρέπει να παρατηρηθούν τα εξής:
Η Τουρκία, μετά την υποβολή, στις 11.4.1936, της Ρηματικής Διακοίνωσης με την οποία ζητούσε σύγκληση Διπλωματικής Συνδιάσκεψης για την αναθεώρηση του «καθεστώτος των Στενών», φαίνεται, από τη διπλωματική της αλληλογραφία με την Ελλάδα, ότι αντιμετώπιζε θετικά τον επανεξοπλισμό από την Ελλάδα, όχι μόνο των νήσων Σαμοθράκης και Λήμνου, αλλά και «άλλων νήσων του Αιγαίου» (Τηλεγράφημα Επιτετραμμένου Ελληνικής Πρεσβείας στην Άγκυρα, υπ’ αριθμ. 936/17.4.1936).
Λίγες μέρες όμως αργότερα, περιόριζε τη συναίνεσή της μόνο όσον αφορά τα δύο ως άνω νησιά του άρθρου 4 § 3 της Συνθήκης της Λωζάννης για τα Στενά, ενώ όσον αφορά τα «άλλα νησιά», για τα οποία υπάρχουν περιοριστικές ρυθμίσεις στο άρθρο 13 της Συνθήκης της Λωζάννης «περί ειρήνης» (Μυτιλήνη, Χίος, Σάμος, Ικαρία), παρέπεμπε σε ενδεχόμενες μεταγενέστερες διευθετήσεις, «εφόσον το θέμα θα ανεκινείτο από την Ελλάδα» (Επιστολή Τούρκου Πρέσβυ στην Αθήνα, της 6.5.1937, προς τον Έλληνα Πρωθυπουργό).
Η θετική αυτή στάση υπέρ του επανεξοπλισμού των νήσων Σαμοθράκης και Λήμνου εξεδηλώθη και μετά την υπογραφή της Συνθήκης του Montreux, με δήλωση του Υπουργού Εξωτερικών Αράς, κατά τη διάρκεια συνεδριάσεως της Τουρκικής Εθνοσυνέλευσης στην Άγκυρα (31.7.1936), σύμφωνα με την οποία «οι ρυθμίσεις της Συνθήκης της Λωζάννης για τα Στενά έχουν καταργηθεί από τη Συνθήκη του Montreux».
Μετά όμως το 1974, η θέση της Τουρκίας επί του θέματος άλλαξε ριζικά. Θεωρεί, πλέον, ότι η Συνθήκη του Montreux εξάντλησε τα αποτελέσματά της με το άρθρο 1 του Πρόσθετου Πρωτοκόλλου περί άμεσου επανεξοπλισμού της «ζώνης των Στενών» (άρθρο 4 § 1 ( !) της Συνθήκης της Λωζάννης για τα Στενά) και ότι κατ’ ουδένα τρόπο κατάργησε τη διάταξη περί «ουδετεροποίησης» των νήσων Σαμοθράκης και Λήμνου (άρθρο 4 § 3 της Συνθήκης του 1923 για τα στενά).
Επιπλέον, σήμερα, η Τουρκία θεωρεί ότι η αναφορά του άρθρου 12 της Συνθήκης της Λωζάννης του 1923 «περί ειρήνης» στην Απόφαση της 13.2.1914 των «Έξι Δυνάμεων», που κοινοποιήθηκε στην Ελλάδα την ίδια μέρα, τη διατηρεί σε ισχύ και όσον αφορά την αναγνώριση κυριαρχίας της Ελλάδας «επί των νήσων της Ανατολικής Μεσογείου που ήσαν υπό την κατοχή της Ελλάδας κατά την ημερομηνία αυτή», αλλά και όσον αφορά του όρους υπό τους οποίους δίδεται, δηλαδή ότι τα νησιά αυτά δεν «θα οχυρωθούν ούτε θα χρησιμοποιηθούν για ναυτικούς ή στρατιωτικούς σκοπούς...», με αποτέλεσμα η Τουρκία να προβάλει το επιχείρημα ότι, ασχέτως των σχέσεων υποκατάστασης, ολικώς ή μερικώς, της Συνθήκης του Montreux στη Συνθήκη της Λωζάννης για το καθεστώς των στενών, τα νησιά Σαμοθράκη αι Λήμνος εξακολουθούν να υπάγονται στους όρους μεταφοράς της κυριαρχίας προς την Ελλάδα που θέτει η Απόφαση της 13.2.1914, δηλαδή της μη οχύρωσης και της μη χρησιμοποίησης για ναυτικούς ή στρατιωτικούς σκοπούς (!)
Μάλιστα η Τουρκία διατείνεται ότι, επειδή το άρθρο 12 της Συνθήκης της Λωζάννης, παραπέμποντας στην Απόφαση της 13.2.1914 των Έξι Δυνάμεων, αναφέρεται ενδεικτικά στα νησιά («ιδία...») Λήμνο, Σαμοθράκη, Χίο, Μυτιλήνη, Σάμο και Ικαρία, ενώ η Απόφαση αναφέρεται σε νησιά που κατείχοντο από την Ελλάδα κατά την ημερομηνία της 13.2.1914, και με βάση το πραγματικό γεγονός ότι, κατά το χρόνο αυτό, υπό την κατοχή της Ελλάδας υπήρχαν και άλλα νησιά, όπως ο Άγιος Ευστράτιος, οι Φούρνοι, οι Οινούσαι και τα Ψαρά, το καθεστώς, τελικά, αποστρατικοποίησης εκ της Απόφασης της 13.2.1914 – όπως επικυρώθηκε από το άρθρο 12 της Συνθήκης της Λωζάννης περί ειρήνης – επεκτείνεται και σε αυτά τα νησιά, ή και σε όσα άλλα κατείχοντο υπό της Ελλάδας κατά την ως άνω ημερομηνία (!)
Κ. Οι στρατιωτικές χρήσεις του διεθνούς εναερίου χώρου
Η διεξαγωγή αεροναυτικών ασκήσεων συνιστά μεν, σύμφωνα με το Διεθνές Δίκαιο, νόμιμη χρήση της ανοικτής θάλασσας και του διεθνούς εναερίου χώρου, νόμιμο περιορισμό της ελευθερίας ναυσιπλοΐας και αεροπλοΐας αλλά υπό τους όρους και περιορισμούς των διεθνών αεροναυτικών κανονισμών του ICAO που, σημειωτέον, είναι πολύ πιο δεσμευτικοί από τις υφιστάμενες ρυθμίσεις του Δικαίου της Θάλασσας.
Η κοινή χρήση του διεθνούς εναερίου χώρου από πολιτικά και στρατιωτικά αεροσκάφη προϋποθέτει την τήρηση όρων ασφάλειας (σχέδια πτήσεως) και συντονισμού (Παραρτήματα 2 και 11 Συμβ. Σικάγου) μεταξύ της αρμόδιας Υπηρεσίας Πολιτικής Αεροπορίας και της στρατιωτικής αρχής που διεξάγει τις στρατιωτικές δραστηριότητες.
Απαγορεύεται συνεπώς η μονομερής δέσμευση περιοχών, οι οποίες κανονικά εκχωρούνται μετά από αίτημα συντονισμού και έκδοση Αγγελίας αποκλειστικά από την αρμόδια ΥΠΑ και όχι από την ασκούμενη στρατιωτική μονάδα. Η υποχρέωση συντονισμού βαρύνει τις αρχές του κράτους που προτίθεται να διεξάγει ασκήσεις εντός Περιοχής FIR υπό την ευθύνη γειτονικού κράτους.
1. Περιορισμοί του δικαιώματος στρατιωτικών χρήσεων της ανοικτής Θάλασσας
Σύμφωνα με τη Σύμβαση του 1982 για το δίκαιο της θάλασσας, η «ελευθερία» διεξαγωγής στρατιωτικών γυμνασίων, δεν είναι απόλυτη αλλά υπόκειται σε ορισμένους περιορισμούς πέραν, και επί πλέον, της βασικής ρήτρας του άρθρου 87 παρ. 2, το γενικό πνεύμα της οποίας είναι ότι η άσκηση κάθε μιας από τις συμβατικά ή εθιμικά αναγνωρισμένες ελευθερίες της ανοικτής θάλασσας δεν πρέπει να οδηγεί στην αναίρεση ή στην ουσιώδη παρα¬κώλυση των υπόλοιπων ελευθεριών για τα άλλα κράτη. Έτσι, από άλλες διατάξεις της Συμβάσεως του 1982 προκύπτει ότι:
1) Υφίσταται ρητή υποχρέωση τα συμβαλλόμενα κράτη να απέχουν από την προσφυγή στην απειλή ή τη χρήση βίας κατά της εδαφικής ακεραιότητας κάθε κράτους (άρθρο 301), πράγμα που σημαίνει ότι ο σχεδιασμός και η εκτέλεση των αεροναυτικών ασκήσεων στην ανοικτή θάλασσα δεν πρέπει να ενέχει στοιχεία επιθετικού προσανατολισμού εναντίον ενός άλλου κράτους (π.χ. αεροναυτική άσκηση με χρήση αποβατικών μέ¬σων σε άμεση γειτνίαση με την αιγιαλίτιδα ζώνη ενός κράτους) ή να οδηγεί σε προσωρινό, ή με ιδιάζουσα συχνότητα και πυκνότητα, απο¬κλεισμό των θαλάσσιων και αεροπορικών επικοινωνιών ενός κράτους με το νησιωτικό του χώρο.
2) Ότι η άσκηση των δικαιωμάτων, αρμο¬διοτήτων και ελευθεριών που αναγνωρίζει στο κράτος η Σύμβαση του 1982 δεν πρέπει να συνιστά κατάχρηση δικαιώματος (άρθρο 300), διά¬ταξη που συνάπτεται με εκείνη των άρθρων 87 παρ. 2 και 301.
2. Περιορισμοί του δικαιώματος στρατιωτικών ασκήσεων στο διεθνή εναέριο χώρο
Από το σύνολο των αεροναυτικών ρυθμίσεων διαφαίνεται μια τάση για αναγνώριση προτεραιότητας στην ομαλή και ασφαλή διακίνηση της πολιτικής αεροπλοΐας. Παράλληλα, στους διεθνείς αεροναυτικούς κανονισμούς, ιδιαίτερα στο Παράρτημα 11 της Συμβάσεως του Σικάγου (Annex 11, 2.16, 2.17) και στο Ευρωπαϊκό Σχέδιο Αεροναυτιλίας (Part V-ATM), προβλέπεται, με σειρά ρυθμίσεων, η συντονισμένη χρήση του εναερίου χώρου από πολιτικούς και στρατιωτικούς χρήστες, ενώ σαν γενική αρχή της κοινής χρήσεως τίθεται ο όρος ότι πρέπει να εξασφαλίζεται η μέγιστη ελευθερία στις στρατιωτικές ασκήσεις αλλά και η ελάχιστη παρεμβολή στην πολιτική αεροπλοΐα.
Η περιοριστική αυτή φιλοσοφία εκδηλώνεται, ειδικότερα, ως εξής:
Η εκχώρηση του εναερίου χώρου - και όχι η μονομερής δέσμευση του - πρέπει να είναι προσωρινή και μεταβλητή, να αποφεύγεται δηλαδή η μόνιμη δέσμευση της ίδιας περιοχής διε¬θνούς εναερίου χώρου εντός ενός FIR για τη διεξαγωγή ασκήσεων. Από άποψη διαστάσεων, ο δεσμευόμενος εναέριος χώρος (αν η δέσμευση είναι απαραίτητη) πρέπει να είναι όσο το δυνατό πιο μικρός (Annex 11, 2.17.2.1, σημ. β).
Από άποψη χρονικής διάρκειας, η δέσμευση εναερίου χώρου πρέπει να διαρκεί το ελάχιστο δυνατόν, ώστε να είναι όσο γίνεται πιο μικρή η χρονική περίοδος κατά την οποία η πολιτική αεροπλοΐα περιορίζεται (Ευρωπαϊκό Σχέδιο Αεροναυτιλίας, vol. II, Part V.I-1, Airspace Management, ASM, 4).
Από άποψη επιλογής της χρονικής περιόδου διεξαγωγής στρατιωτικών ασκήσεων, πρέπει ο σχεδιασμός των να γί¬νεται κατά τρόπο ώστε να μη συμπίπτουν με περίοδο εξάρσεως της πολιτικής αεροπλοΐας και να μην επηρεάζουν ζώνες με υψηλή πυκνό¬τητα πολιτικής εναέριας κυκλοφορίας (Ευρωπαϊκό Σχέδιο Αεροναυτιλίας, Part V-ATM, vol. I, ASM, V-2, 9).
Από άποψη εξάλλου επιλογής των ζωνών άσκησης, των χρονι¬κών ορίων και της διάρκειάς των, τα στοιχεία αυτά πρέπει να καθορί¬ζονται κατά τρόπο ώστε να αποφεύγεται το κλείσιμο ή η παράκαμψη των εν λειτουργία διεθνώς καθορισμένων αεροδιαδρόμων, η δέσμευση των οικονομικότερων επιχειρησιακά επιπέδων πτήσεων ή οι καθυστερήσεις στην εκμετάλλευση των τακτικών διεθνών αεροπορικών δρομολογίων, εκτός αν καμιά άλλη λύση δεν είναι δυνατή (Annex 11, 2.17.2.1, σημ. α΄).
3. Ο πολιτικο-στρατιωτικός συντονισμός
α. Υποχρεώσεις συνεργασίας
Βασική αρχή των ρυθμίσεων περί πολιτικο-στρατιωτικού συντονισμού είναι η απαίτηση για αποκατάσταση και διατήρηση στενής συ¬νεργασίας μεταξύ των στρατιωτικών αρχών οι οποίες διεξάγουν τις πολιτικές πτήσεις, και των αρμόδιων υπηρεσιών εναέριας κυκλοφο¬ρίας (Annex 11, 2.16 : Co-ordination between authorities and air traffic services, 2.16.1 και Ευρωπαϊκό Σχέδιο Αεροναυτιλίας, Part V-ATM, vol. I, ASM, V-1,7).
Η συνεργασία αυτή πρέπει να αποσκοπεί πρωτίστως στην άμεση ανταλλαγή πληροφοριών που είναι απαραίτητες για την ασφαλή και ταχεία εκτέλεση των πτήσεων των πολιτικών αεροσκα¬φών (Annex 11, 2.16.3). Για το σκοπό αυτό, θα πρέπει να αποκαθίστα¬ται απ’ ευθείας επικοινωνία μεταξύ της αρμόδιας αρχής ελέγχου εναε¬ρίου κυκλοφορίας και της αρμόδιας στρατιωτικής αρχής που διεξάγει δραστηριότητες (ασκήσεις) επικίνδυνες για τα πολιτικά αεροσκάφη εν πτήσει, ούτως ώστε να καθίσταται δυνατή η διακοπή των δραστηριο¬τήτων αυτών στην περίπτωση που κατάσταση ανάγκης για πολιτικά αεροσκάφη ή άλλα απρόβλεπτα περιστατικά θα καθιστούσαν απα¬ραίτητη τη διακοπή των (Annex 11, 2.17.2.1., σημ. c).
Ιδιαίτερη σημασία και βαρύτητα έχουν οι ρυθμίσεις περί πολιτικο-στρατιωτικού συντονισμού όταν οι στρατιωτικές αεροπορικές ασκή¬σεις διεξάγονται, εκτός του εθνικού εναερίου χώρου, σε διεθνή εναέ¬ριο χώρο εντός Περιοχής FIR στην οποία η δικαιοδοσία για τον έλεγχο εναερίου κυκλοφορίας έχει ανατεθεί στις αρμόδιες αρχές γειτονικού κράτους άλλου από εκείνο στο οποίο υπάγεται η στρατιωτική διοί¬κηση που διεξάγει τις ασκήσεις. Όπως τονίζεται σε Αποφάσεις της Γενικής Συνέλευσης του ICAO (π.χ. ICAO Resolution A 33-14, Appendix Ρ), σε διατάξεις του Annex 11 και σε ρυθμίσεις του Ευρωπαϊκού Σχεδίου Αεροναυτιλίας, η υποχρέωση για την αποκατάσταση πολιτικο-στρατιωτικού συντονισμού βαρύνει κυρίως τις αρχές του κράτους που διεξάγει ασκήσεις σε Περιοχή ευθύνης γειτονικού FIR (π.χ. τουρ¬κικές ασκήσεις εντός του FIR Αθηνών).
Ειδικότερα, προκειμένου για αεροναυτικές ασκήσεις (Annex 15, Aeronautical Information Services, 10η έκδ., 2001, 5.1.1.1., σημ. l) τις οποίες διεξάγει ένα κράτος στον εθνικό του εναέριο χώρο και σε Περιοχή FIR δικής του ευθύνης - ασκήσεις όμως οι οποίες επεκτείνονται και σε Περιοχές FIR γειτονικού κράτους - η υπο¬χρέωση και αρμοδιότητα για την έκδοση των σχετικών αγγελιών (ΝΟTAMs) επιμερίζεται μεταξύ των αρμοδίων υπηρεσιών των γειτονικών κρατών, κάθε μια από τις οποίες εκδίδει ξεχωριστά ΝΟΤΑΜ για την Περιοχή FIR ευθύνης της, αφού πρώτα συντονισθεί με την «Αρμόδια Αρχή» του γειτονικού FΙR και επαληθεύσει τα σχετικά στοιχεία (Annex 15, 3.2: Adequacy and authenticity).
Αυτό δηλαδή που απαγορεύεται, είναι η μονομερής έκδοση ΝΟΤΑΜ για στρατιωτικές ή άλλες δραστη¬ριότητες, οι οποίες πρόκειται να διεξαχθούν σε περιοχή η οποία δεν υπάγεται υπό τη δικαιοδοσία του κράτους οι αρμόδιες υπηρεσίες του οποίου «αναρμοδίως» εκδίδουν τη σχετική Αγγελία.
β. Ο προωθημένος πολιτικο-στρατιωτικός συντονισμός: Η δημιουργία κοινών Συντονιστικών Επιτροπών
Στους διεθνείς αεροναυτικούς κανονισμούς προβλέπεται, σαν πιο προωθημένη μορφή πολιτικο-στρατιωτικού συντονισμού, η εγκαθίδρυση ειδικών επιτροπών που θα είναι επιφορτισμένες με τη διασφάλιση του επαρκούς συντονισμού σε σχέση με τις απαιτήσεις όλων των ενδιαφερομένων μερών (πολιτικών αρχών εναέριας κυκλο¬φορίας και στρατιωτικών διοικήσεων) εφόσον στρατιωτικές ασκήσεις, εντός της Περιοχής ενός FIR, διεξάγονται κατά τακτικά διαστήματα ή επί συνεχούς βάσεως (Annex 11, 2.17.4):
γ. Η εγκαθίδρυση μόνιμων μικτών επιτροπών
Σχετικά με το τουρκικό αίτημα για καθιέρωση μόνιμης μι¬κτής επιτροπής που θα είχε ως αντικείμενο τη ρύθμιση των όρων διε¬ξαγωγής ασκήσεων από τα δυο κράτη εντός, προφανώς, του FIR Αθηνών (!) —εφόσον οι ελληνικές στρατιωτικές αρχές δεν διεξάγουν ασκήσεις εντός των τουρκικών FIRs— πρέπει να σημειωθούν τα εξής:
Το αίτημα αυτό αποτελεί βασική επιδίωξη της Τουρκίας, αλλά η αποδοχή του τουρκικού αιτήματος θα οδηγούσε στη στοιχειοθέτηση υπέρ της Τουρκίας αρμοδιοτήτων της εντός του FIR Αθηνών και σε συνδιαχείριση όλων των αεροπορικών δραστηριοτήτων εντός Περιοχής εναερίου χώρου για τον οποίο διεθνή δικαιοδοσία έχουν μόνο οι αρμόδιες ελλη¬νικές αρχές.
Σε περίπτωση που δεν θα μπορούσε να αποφευχθεί η καθιέρωση αυτής της Επιτροπής, τότε θα πρέπει να υπάρξει ρητή διατύπωση των αρμοδιοτήτων της (Terms of Reference). Πέραν όλων αυτών, όμως, πρέπει να επισημανθεί ότι τελική επιδίωξη της Τουρκίας είναι η αναδιοργάνωση, μέσω της εγκαθίδρυσης μικτής μόνιμης επιτροπής, του εναερίου χώρου του Αιγαίου, με τον καθορισμό κοινών περιοχών ασκήσεων που θα χρησιμοποιούνται από τις στρατιωτικές διοικήσεις και των δύο Κρατών εναλλακτικά.
Η πρόταση αυτή είχε διατυπωθεί, έστω και με σχετικό βαθμό αοριστίας, κατά τις ελληνοτουρκικές συνομιλίες σε επίπεδο Γενικών Γραμματέων ΥπΕΞ κατά την περίοδο 1976-1978. Στο σημείωμα που είχε τότε καταθέσει η Τουρκική πλευρά, με τίτλο «Military exercises», διαφαινόταν η πρόθεση οργάνωσης σχήματος συνδιαχείρησης των κοινών περιοχών ασκήσεων, με παράκαμψη των εκ του ICAO αρμοδιοτήτων της «Αρμόδιας Αρχής» της περιοχής FIR Αθηνών.
δ. Δικαιοδοσίες διασυνοριακής στρατιωτικής συνεργασίας
Σύσταση για τη «συντονισμένη χρήση» εναερίου χώρου που εκτείνεται υπεράνω του εδάφους περισσοτέρων κρατών ή υπεράνω της ανοικτής θάλασσας – όταν οι χρήστες έχουν ειδικές απαιτήσεις, π.χ. ασκήσεις – περιλαμβάνει και το Ευρωπαϊκό Σχέδιο Αεροναυτιλίας (ICAO doc. 7754, 2001, vol. I, Basic ANP, Part V-ATM, V.1-5:
Βασική αρχή της διασυνοριακής στρατιωτικής συνεργασίας είναι ότι οι συμφωνίες που θα την αποκαθιστούν δεν θα επηρεάζουν τα δικαιώματα κυριαρχίας στην περιοχή και το διεθνές νομικό καθεστώς του εναερίου χώρου υπεράνω της ανοικτής θάλασσας, όπως αυτό έχει προσδιορισθεί με διεθνείς συμβάσεις.
- Ειδικότερη μορφή διασυνοριακής συνεργασίας στην άσκηση δικαιοδοσιών στρατιωτικών χρήσεων τμημάτων Περιοχών FIR εκατέρωθεν των κοινών ορίων των προβλέπεται στο FUA, στο σημ. 2.3.1.1.
Πιο συγκεκριμένα, προβλέπεται η δια διμερούς συμφωνίας εγκαθίδρυση «Περιοχών Συνοριακής Διέλευσης» (cross-border areas) ως «Περιοχών Προσωρινού Διαχωρισμού» (temporary segregated areas), με στόχο τη μεγιστοποίηση της δυνατότητας στρατιωτικών χρήσεων του εναερίου χώρου εκατέρωθεν των κοινών διεθνών ορίων.
Αυτό θα επέτρεπε στους στρατιωτικούς χρήστες δύο γειτονικών Κρατών να εκτελούν ασκήσεις εκπαιδευτικές σε περιοχές εκατέρωθεν των ορίων των δύο FIR’s.
ε. Ο πολιτικο-στρατιωτικός συντονισμός στα πλαίσια του ΝΑΤΟ
Ρυθμίσεις περί πολιτικο-στρατιωτικού συντονισμού προβλέπονται και στους σχεδιασμούς διεξαγωγής στρατιωτικών ασκήσεων του NA¬TO. Οι ρυθμίσεις όμως αυτές έχουν συμπληρωματικό χαρακτήρα σε σχέση με τις ρυθμίσεις του ICAO
Όσον αφορά δε την αρμοδιότητα για τον έλεγχο εναέριας κυκλοφορίας στο διεθνή εναέριο χώρο, βασική αρχή είναι αυτή που περιλαμ¬βάνεται στην Απόφαση της Στρατιωτικής Επιτροπής του NATO της 4.2.1960, με θέμα Policy for the control of air traffic control services in times of war and alerts (doc. MC 88/1960), σύμφωνα με την οποία «υπεράνω της ανοικτής θάλασσας, πέραν των ορίων του εθνικού εν¬αερίου χώρου, τα κράτη μέλη του NATO που παρέχουν υπηρεσίες ATC, στα πλαίσια του ICAO, θα διατηρήσουν τον έλεγχο αυτό εναέριας κυκλοφορίας προς όφελος των αεροσκαφών του NATO (σημ. 14 της Απόφασης).
Αποκλίσεις παρουσιάζει η ακολουθούμενη γενικότερη πρακτική από τα όργανα του NATO (Στρατιωτική Επιτρο¬πή και Επιτροπή Συντονισμού) σε ό,τι αφορά το σχεδιασμό και την εκτέλεση αεροναυτικών ασκήσεων στο διεθνή μη ελεγχόμενο εναέριο χώρο εντός Περιοχών FIR και ειδικότερα όσον αφορά την κίνηση σχηματισμών ασκουμένων αεροσκαφών εντός του τμήματος μιας Περιοχής FIR που έχει δεσμευ¬θεί προσωρινά για τη διεξαγωγή της άσκησης.
Για την περίπτωση αυτή, η στρατιωτική Διοίκηση των μετεχόντων στην άσκηση σχηματι¬σμών αεροσκαφών κοινοποιεί στην «Αρμόδια Αρχή» της Περιοχής FIR, εντός τμήματος της οποίας θα διεξαχθεί η άσκηση, αντί σχεδίου πτή¬σεως μόνο ορισμένα στοιχεία για τον αριθμό και τον τύπο των αεροσκαφών, το χρόνο παραμονής των αεροσκαφών στο χώρο της άσκη¬σης και τον κώδικα ηλεκτρονικής αναγνώρισης των αεροσκαφών (IFF). Δεν περιλαμβάνεται δηλαδή «πτητική δραστηριότητα» των αεροσκαφών εντός του χώρου που έχει εκχωρηθεί για τη διεξαγωγή της άσκησης.
Σχετική είναι και η επίκληση της κατευθυντήριας αρχής που αναφέρεται στο σημ. 16.1.1 των «Διαδικασιών Παροχής Υπηρεσιών Εναερίου Κυκλοφορίας» (Procedures for Air Navi¬gation Services, ICAO doc. 4444), σύμφωνα με το οποίο «αναγνωρίζεται ότι ορισμένες στρατιωτικές αεροναυτικές επιχειρήσεις απαιτούν τη μη συμμόρφω¬ση με ορισμένες διαδικασίες εναερίου κυκλοφορίας».
Συνεπώς, δεν υφίσταται υποχρέωση υποβολής σχεδίων πτήσεως, αλλά υποχρέωση συνεργασίας και συντονισμού με την Αρμόδια Αρχή FIR και το Κέντρο Ελέγχου Εναερίου Κυκλοφορίας της περιοχής διεξαγωγής της άσκησης, ώστε να λαμβάνονται τα κατάλληλα μέτρα για την ασφάλεια των πολιτικών πτήσεων και την μη παρενόχληση τους από τους σχηματισμούς των ασκουμένων αεροσκαφών:
«16.1.1. - It is recognized that some military aeronautical operations necessitate non-compliance with certain air traffic procedures. In order to ensure the safety of flight operations the appropriate military authorities shall be asked, whenever practicable, to notify the proper air traffic control unit prior to undertaking such manœuvres.
Στη λογική αυτή ευθυγραμμίζεται και το Ευρωπαϊκό Σχέδιο Αεροναυτιλίας, ορίζοντας ότι ναι μεν οι (εθνικοί) Κανονισμοί για τις πτήσεις κρατικών αεροσκαφών στο διεθνή εναέριο χώρο πρέπει να είναι συμβατοί με τις απαιτήσεις του Annex 2, αλλά, αν αυτό δεν είναι δυνατό λόγω της φύσεως των επιχειρήσεων, τότε μέτρα πρέπει να λαμβάνονται ώστε άλλα αεροσκάφη να μην εκτίθενται σε κίνδυνο από αυτές τις επιχειρήσεις:
Στην περίπτωση αυτή, ο συντονισμός μεταξύ της Αρμόδιας Αρχής της Περιοχής FIR και της Στρατιωτικής Αρχής, υπεύθυνης για τη διεξαγωγή της άσκησης, περιορίζεται στις συνεννοήσεις για τη διάθεση του συγκεκριμένου τμήματος του εναερίου χώρου και την έκδοση της σχετικής ΝΟΤΑΜ. Ο δεσμευόμενος εναέριος χώρος είναι μη ελεγχόμενος και τα ασκούμενα αεροσκάφη κινούνται υπό συνθήκες πτήσεως «εξ όψεως» (VFR) και υπό την ευθύνη του κράτους νηολόγησης και υπό τους όρους του άρθρου 3 (d) της Συμβάσεως, το οποίο ορίζει ότι «τα συμβαλλόμενα κράτη υποχρεούνται κατά την έκδοσιν των κανονισμών δια τα κρατικά των αεροσκάφη να λαμβάνωσι δεόντως υπ’ όψιν την ασφάλειαν της ναυτιλίας των πολιτικών αεροσκαφών»:
Συνήθως, για την πρόσβαση των ασκουμένων αεροσκαφών στη δεσμευθείσα για την άσκηση περιοχή ανοίγεται «διάδρομος» (corridor), κατά μήκος του οποίου, προς και από, τα αεροσκάφη δίδουν στοιχεία πτήσεως αν ο διάδρομος διεκπεραιώνει και τμήμα ελεγχόμενου εναερίου χώρου. Η πρακτική αυτή υποδεικνύεται στις Οδηγίες επιχειρήσεων κλπ. των ΗΠΑ, σημ. 6-3 (d):
«d. Corridors are designated by national authority and are normally the only routes in which aircraft may operate, unless otherwise specified, corridors should be considered positive control route. Uncontrolled corridors within Controlled Airspace may be provided if necessary to enable uncontrolled VFR traffic access through Controlled Airspace or to aerodromes in a Con-trol Zone».
Συγκεχυμένη εμφανίζεται η κατάσταση στην Ελληνική πρακτική σε σχέση με την απαίτηση εκ του σημ. 3.3.1.2 για υποβολή σχεδίου πτήσεως.
4. Το δικαίωμα στρατιωτικών χρήσεων στα πλαίσια των Κανονισμών για τον Ενιαίο Ευρωπαϊκό Ουρανό
Οι Κανονισμοί αφήνουν εκτός του πεδίου εφαρμογής των τις στρατιωτικές δραστηριότητες, εφόσον δεν έχει διαμορφωθεί στα πλαίσια της Ευρωπαϊκής Ένωσης κοινή πολιτική στα θέματα άμυνας και ασφάλειας. Το αιτιολογικό σκεπτικό (5) του Γενικού Κανονισμού είναι σαφές στο σημείο αυτό:
(5) Decisions relating to the content, scope or carrying out of military operations and train-ing do not fall within the sphere of competence of the Community.
Αντίθετα, αν δεν ρυθμίζεται το δικαίωμα αυτό – εφόσον δεν υφίσταται νομική βάση προς τούτο - , πολλές είναι οι αναφορές που επιβεβαιώνουν την ύπαρξή του. Αυτές είναι:
- Το αιτιολογικό σκεπτικό (22) του Γενικού Κανονισμού, σύμφωνα με το οποίο τα Κράτη μπορούν να λαμβάνουν μέτρα για τη διασφάλιση επαρκούς εναερίου χώρου για εκπαιδευτικές ασκήσεις:
- Η διαβεβαίωση που παρέχεται στο άρθρο 1 § 2 του Γενικού Κανονισμού περί επιφυλάξεως υπέρ των Κρατών των θεμάτων άμυνας και ασφάλειας και περί μη εφαρμογής των Κανονισμών επί των στρατιωτικών εκπαιδευτικών δραστηριοτήτων:
- Η επιφύλαξη, στο άρθρο 1 § 3 του Γενικού Κανονισμού, υπέρ των Κρατών των δικαιωμάτων που έλκουν εκ του ICAO, συνεπώς και του δικαιώματος στρατιωτικών χρήσεων του εναερίου χώρου:
5. Προβλήματα από τη διεξαγωγή τουρκικών αεροπορικών ασκήσεων
Σε μια πρώτη περίοδο, η Τουρκία εδέχετο τη νόμιμη αρμοδιότητα των ελληνικών αρχών για την έκδοση NOTAM’s ύστερα από τουρκικό request για τουρκικές αεροπορικές ασκήσεις εντός του FIR Αθηνών, στις οποίες NOTAM’s υπήρχε και επισημείωση για μη προσέγγιση του ελληνικού εναερίου χώρου των 10 ν.μ. (βλ. NOTAMs 611/74, 784/74, 836/76 και 262/75).
Όμως, σε μια δεύτερη περίοδο, η Τουρκία απαιτούσε την έκδοση NOTAM’s με περιεχόμενο όπως αυτό ήταν διατυπωμένο στο «request», μη αποδεχόμενη τις πρόσθετες παρατηρήσεις των ελληνικών αρχών, με αποτέλεσμα να είναι συνήθης η πρακτική στην έκδοση «navigational warnings» εκατέρωθεν.
Η κατάσταση καθίστατο οξύτερη, με την εμμονή των ελληνικών αρχών να προβαίνουν σε τροποποιήσεις του περιεχομένου των «request» κατά την έκδοση της NOTAM, ιδίως όσον αφορά μεταβολές στη χρονική διάρκεια της άσκησης και στις συντεταγμένες των πλευρικών ορίων και των υψών του εναερίου χώρου που διατίθεται. Στην περίπτωση αυτή, οι τουρκικές αρχές εξέδιδαν «warning» περί εμμονής των στην πραγματοποίηση της ασκήσεως υπό τους όρους των αρχικών «request», στο οποίο απαντούσαν οι ελληνικές αρχές με αντίστοιχο «warning» όσον αφορά τους όρους της NOTAM.
To αποτέλεσμα βέβαια ήταν ότι με την εκδιδόμενη ΝΟΤΑΜ εδίδετο μια πλασματική εικόνα της πραγματικής καταστάσεως του δεδομένου εναερίου χώρου κατά το χρόνο της ασκήσεως, με ενδεχόμενους κινδύνους για την ασφάλεια της αεροπλοΐας στην περιοχή.
Αυτές οι παράτυπες τροποποιήσεις των τουρκικών «requests» (κάτι τέτοιο δεν προβλέπεται στο Παράρτημα 15) είχαν επισημανθεί από την Τουρκία στον ICAO, το Συμβούλιο του οποίου είχε κατ’ αρχήν δεχθεί το βάσιμο των τουρκικών καταγγελιών, ζητώντας από τα δύο κράτη να ενισχύσουν τις διαδικασίες συντονισμού [βλ. Αποφ. Συμβουλίου ICAO 114/15 (C-Min., 16.5.1985) και 121/11 (C-min., 18.4.1987)].
Η Τουρκία παρατυπεί, κατά παραβίαση του Παραρτήματος 15, και σε δύο ειδικότερες περιπτώσεις κατά τη διαδικασία εκδόσεως ΝΟΤΑΜ’s και για επηρεαζόμενη περιοχή υπό την ευθύνη γειτονικού FIR :
α) Η πρώτη αφορά έκδοση αγγελίας για ασκήσεις σε περιοχές που περιλαμβάνουν τμήματα και των δύο FIRs (ATHINAI και ISTANBUL), με το αιτιολογικό ότι θέλει να παρουσιάσει ολόκληρη την περιοχή της άσκησης για καλύτερη πληροφόρηση των αεροναυτιλομένων, χρησιμοποιώντας τη φράση: «…co-ordinates encompassing the exercise area above which involve both ISTANBUL and ATHINAI FIRs are indicated in full to preserve their integrity…». Αυτή, βέβαια, ήταν η τουρκική εκδοχή του σημ. 3.2.5 του Annex 15!
β) Η δεύτερη υποπερίπτωση αφορά έκδοση αγγελίας για ασκήσεις σε περιοχές που βρίσκονται εξ ολοκλήρου εντός του ATHINAI FIR, με το αιτιολογικό ότι η ελληνική ΥΠΑ δεν εξέδωσε αγγελία, όπως είχε υποχρέωση εντός των απαιτούμενων προθεσμιών.
Και στις δύο περιπτώσεις, η οφειλόμενη ενέργεια εκ μέρους της «Αρμόδιας Αρχής» του FIR Αθηνών πρέπει να είναι η έκδοση navigational warning που θα περιγράφει όμως, ως άνω, την «προτιθέμενη» να πραγματοποιηθεί στρατιωτική δραστηριότητα.
Οι παρατυπίες αυτές υπάγονται υπό τον έλεγχο του Συμβουλίου ICAO, αν βεβαίως το θιγόμενο ως προς τις αρμοδιότητές του κράτος προσφύγει κατά τη διαδικασία του άρθρου 54 της Συμβάσεως του Σικάγου.
Λ. Δυνατότητα επέκτασης εθνικών Κανονισμών στο διεθνή εναέριο χώρο του FIR
Στο Παράρτημα 11 της Συμβάσεως του Σικάγου (1944) με την οποία ιδρύθηκε ο ICAO, προβλέπεται η επέκταση των ρυθμίσεων που ισχύουν για την οργάνωση και διαχείριση του εθνικού εναερίου χώρου στα διεθνή τμήματα του υπό τη δικαιοδοσία του παράκτιου Κράτους FIR, στο μέτρο που συμβιβάζονται με τους Κανονισμούς του ICAO (Annex 11, Note υπό 2.1.2).
Όπως ήδη επισημάνθηκε, η ελληνική σε θέματα εναερίου χώρου νομοθεσία ελάχιστα έχει επωφεληθεί από δυνητικά δικαιώματα και ευχέρειες που προσφέρονται από το Διεθνές και το Κοινοτικό Δίκαιο.
Εν τούτοις, το θεσμικό πλαίσιο προς κάλυψη αυτών των κενών ήδη υπάρχει:
Πράγματι, ο Κώδικας Αεροπορικού Δικαίου, στο άρθρο 2 § 2, προβλέπει ότι «…Οι αρμοδιότητες του Ελληνικού Κράτους για τη ρύθμιση της εναέριας κυκλοφορίας πάνω από περιοχές ειδικής, κατά το διεθνές δίκαιο, δικαιοδοσίας προσδιορίζονται με διάταγμα».
Η διαταξη αυτή δεν εχει ακόμα ενεργοποιηθεί με την έκδοση του σχετικού διατάγματος, το οποίο θα μπορούσε να αναμορφώσει και να ενισχύσει τις δικαιοδοσίες των αρμόδιων αρχών, με κατάλληλη εκμετάλλευση των εξουσιοδοτικών διατάξεων του ICAO ή των συστάσεων των επί μέρους Παραρτημάτων του.
Μ. Οριοθέτηση περιοχής για αεροναυτική έρευνα – διάσωση εντός του FIR Αθηνών
1. Προβλήματα εκ των διαδικασιών έρευνας-διάσωσης
Προσχήματα επιχειρησιακής παρουσίας των αεροναυτικών της μονάδων στο Αιγαίο ανευρίσκει η Τουρκία με επίκληση την άσκηση αρμοδιοτήτων κατά τις επιχειρήσεις έρευνας-διάσωσης.
Σε τούτο διευκολύνεται και από τη διάσταση που υφίσταται στο νομικό καθεστώς που διέπει την ναυτική και αεροπορική έρευνα-διάσωση.
Ως προς την αεροπορική, ο εναέριος χώρος του FIR Αθηνών αποτελεί ενιαία περιοχή υπό ελληνική δικαιοδοσία, ήδη από το 1952 όταν οριοθετήθηκαν τα FIRs Αθηνών και Istanbul. Αυτό σημαίνει ότι οποιαδήποτε επιχείρηση εντός του SAR Αθηνών γίνεται υπό ελληνικό συντονισμό, ακόμη και αν συμμετέχουν αεροναυτικές μονάδες γειτονικού κράτους.
Αυτά ισχύουν είτε οι έρευνες για αεροπορικό περιστατικό γίνονται στον εναέριο χώρο ή στη θάλασσα.
Η Τουρκία διαφοροποιείται ως προς τις επιχειρήσεις στη θάλασσα προβάλλουσα ότι οι επιχειρήσεις για αεροπορικά περιστατικά στη θάλασσα δεν υπάγονται στον ICAO. Αυτή η θέση της αποτυπώθηκε και στον Κανονισμό της 83/1355-9/1989.
Γενικότερα όμως, η Τουρκία προσπαθεί να επωφεληθεί από ρυθμίσεις της Συμβάσεως του Αμβούργου 1979 για ναυτική έρευνα-διάσωση, οι οποίες προβλέπουν διμερή συμφωνία μεταξύ γειτονικών κρατών για οριοθέτηση των περιοχών ευθύνης.
Πάγια θέση της Τουρκίας στον ΙΜΟ είναι η διεκδίκηση ζώνης ευθύνης στο Αιγαίο με όρια, κατά μήκος του 25ου μεσημβρινού, αντίστοιχα με την προβληθείσα διχοτόμηση του Αιγαίου το 1974 με τη ΝΟΤΑΜ 714.
Κατά την πάγια πρακτική του ICAO, τα αεροναυτικά μέσα έρευνας-διάσωσης γειτονικού κράτους εισέρχονται σε SAR Region ευθύνης τρίτου κράτους ύστερα από συντονισμό με τις αρμόδιες αρχές του κράτους αυτού.
2. Ο καθορισμός περιοχής ευθύνης για έρευνα και διάσωση εντός των ορίων του FIR Αθηνών
Κατά τη διάρκεια της τρίτης (Παρίσι 1952) και τέταρτης (Γενεύη 1958) Περιοχικών Συνδιασκέψεων Αεροναυτιλίας Ευρώπης, αποφασί¬στηκε όπως τα όρια των περιοχών ευθύνης για έρευνα και διάσωση καθοριστούν κατά τρόπο ώστε να συμπίπτουν με τα όρια των αντί¬στοιχων Περιοχών FIR και οι σχετικές Περιοχικές Συμφωνίες Αερο¬ναυτιλίας υποβλήθηκαν υπό μορφή «Συστάσεων» (Recommendations) στο Συμβούλιο του ΙCAO και έγιναν αποδεκτές από αυτό στις συνε¬δριάσεις του της 23.6.1952 και 15.5.1958 (βλ. Reports of the third and fourth European-Mediterranean Regional Air Navigation Meetings, ICAO Doc. 7280, EUM III και 7870 EUM IV, αντίστοιχα) . Ακολούθησε και η σχετική αποτύπωση των ορίων ευθύνης επί των ειδικών προς τούτο Αεροναυτικών Χαρτών του ICAO (βλ. Recommendation N° 11/1 του Report του 1958 και Πίνακα SAR -1 προσηρτημένο στο Report του 1958 και Χάρτη SAR- 1A προσηρτημένο στο Re-port του 1958 και Χάρτη SAR -1Α προσηρτημένο στο Ευρωπαϊκό Σχέδιο Αεροναυτιλίας, ICAO doc. 7754, Part VII-SAR, Search and Rescue Services). Κατ’ αυτόν τον τρόπο, τα όρια ευθύνης των αρμόδιων ελληνικών αρχών για παροχή υπηρεσιών έρευνας και διάσωσης στον εθνικό και το διεθνή εναέριο χώρο του Αιγαίου και στην ανοικτή θάλασσα στο Αιγαίο Πέλαγος συμπίπτουν με τα όρια του FIR Αθηνών. Η σχετική με τα όρια ευθύνης Αεροναυτική Πληροφορία δημοσιεύτηκε, όπως ορίζει το Παράρτημα 15 της Συμβάσεως του Σικάγου, στο ΑΙΡ Greece, vol. 1 σημ. 1.1
Τουρκικές διεκδικήσεις – ο Κανονισμός SAR του 1989:
Ο τουρκικός Κανονισμός 88/13559 για έρευνα και διάσωση εγκρί¬θηκε από το υπουργικό συμβούλιο στις 11.12.1988 και δημοσιεύθηκε στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως στις 7.1.1989. Με τον Κανονισμό αυ¬τό διευκρινίζονται οι δραστηριότητες έρευνας και διάσωσης των αρ¬μόδιων τουρκικών «διευθύνσεων» και οριοθετούνται οι αρμοδιότητες τους για παροχή υπηρεσιών έρευνας και διάσωσης σε κινδυνεύοντα «αεροπορικά και θαλάσσια μέσα» στην ξηρά, τον αέρα, την επιφάνεια της θάλασσας ή κάτω από αυτή, εντός του τουρκικού εναερίου χώ¬ρου, των χερσαίων συνόρων, των εσωτερικών και χωρικών υδάτων και «των επιφανειών των ανοικτών θαλασσών ή κάτω από αυτές».
Οι αρμοδιότητες αυτές οριοθετούνται με αναφορά σε μία σειρά γεωγρα¬φικών συντεταγμένων, στον επισυναπτόμενο στον Κανονισμό Χάρτη που εμφανίζουν το Αιγαίο διχοτομημένο, εντός του ανατολικού τμή¬ματος του FIR Αθηνών, σε δυο Περιοχές έρευνας και διάσωσης, ελληνι¬κής και τουρκικής αρμοδιότητας.
Ο τουρκικός Κανονισμός, κατά παραβίαση των Σχετικών διεθνών αεροναυτικών ρυθμίσεων και σε προφανή αντίθεση με αυτές, ορίζει στο άρθρο 6, σημ. (θ) και (i) ότι «η ευθύνη έρευνας και διάσωσης που αναγνωρίζεται σύμφωνα με τους κανόνες του ICAO στον εναέριο χώρο που βρίσκεται πάνω από τις ανοικτές θά¬λασσες δεν καλύπτει τις ενέργειες έρευνας και διάσωσης στη θάλασ¬σα».
Σχετικά πρέπει να σημειωθεί ότι τόσο η Ελλάδα όσο και η Κυπρια¬κή Δημοκρατία εξέφρασαν τις έντονες ανησυχίες τους - η πρώτη προς το Γενικό Γραμματέα του ICAO και η δεύτερη προς τον Πρόεδρο του Συμβουλίου του ICAO - για την αυθαίρετη και παράτυπη, μέσω του τουρκικού Κανονισμού, επέκταση των τουρκικών αρμοδιοτήτων σε θέματα αεροναυτικής έρευνας και διάσωσης εντός των Περιοχών ευθύνης των FIR Αθηνών και Λευκωσίας και την παράνομη οριοθέτη¬ση περιοχών έρευνας και διάσωσης που περιλαμβάνουν τμήματα και των Περιοχών FIR Αθηνών και Λευκωσίας. Στις απαντήσεις τους, τόσο ο Γενικός Γραμματέας του ICAO, όσο και ο Πρόεδρος του Συμβουλίου του ICAO, διαβεβαιώνουν τον Διοικητή Υπηρεσίας Πολιτικής Αεροπο¬ρίας της Κύπρου και τον Έλληνα Μόνιμο Αντιπρόσωπο στον ICAO ότι βάσει των Περιοχικών Σχεδίων Αεροναυτιλίας, όπως αυτά έχουν συμφωνηθεί και εγκριθεί από τον ICAO, οι ελληνικές και κυπριακές αρχές είναι οι μόνες αρμόδιες αρχές για την παροχή υπηρεσιών αεροναυτι¬κής έρευνας και διάσωσης εντός των αντίστοιχων υπό την ευθύνη των περιοχών έρευνας και διάσωσης, οι οποίες βάσει των Περιοχικών Συμφωνιών Αεροναυτιλίας έχει συμφωνηθεί να συμπίπτουν με τα όρια των Περιοχών FIR Αθηνών και Λευκωσίας:
Αντίστοιχες ρυθμίσεις περιλαμβάνει και ο νέος Τουρκικός Κανονισμός για Έρευνα – Διάσωση του 2001 χωρίς όμως μέχρι τώρα αντίδραση της Ελλάδος
Σημειωτέον ότι το νέο Παράρτημα 12 της Σύμβασης του Σικάγου 1944 για Έρευνα – Διάσωση διαχωρίζει σαφώς τις διαδικασίες για την αεροπορική έρευνα – διάσωση από τις διαδικασίες για τη ναυτική έρευνα – διάσωση. Το νέο Παράρτημα 12 τέθηκε σε ισχύ το 2004.
3. Οριοθέτηση περιοχής για ναυτική έρευνα - διάσωση στο Αιγαίο
H Σύμβαση για τη ναυτική έρευνα και διάσωση υιοθετήθηκε στα πλαίσια διπλωματικής Συνδιάσκεψης που συνήλθε στο Αμβούργο από 9 έως 27.4.1979. Η Ελλάδα υπέγραψε τη Σύμβαση στις 20.8.1980 στο Λονδίνο και την κύρωσε με το Ν. 1844/1989 (ΦΕΚ Α΄ 100/25.4.1989).
Από τις διατάξεις της Σύμβασης και τις ρυθμίσεις του Παραρτήματος της είναι σαφές ότι το σύνολο των διαδικασιών έρευνας και διάσωσης που αποκαθίστανται αφορά μόνο «κινδυνεύοντα πλοία» (vessels in distress) και όχι κινδυνεύοντα αεροσκάφη. Συνεπώς οι συμφωνημένες οριοθετήσεις ζωνών έρευνας και διάσωσης στην ανοικτή θάλασσα που προσπαθεί να επιβάλλει η Σύμβαση στο σημείο 2.1.4. του Παραρτήματος αφορούν μόνο ενέργειες για κινδυνεύοντα πλοία.
Αδυναμίες θεσμικού πλαισίου – Δηλώσεις Ελλάδος – Τουρκίας:
Το αδύνατο σημείο της Συμβάσεως είναι ότι δεν καθορίζει διαδικασίες και μηχανισμούς, στα πλαίσια του ΙΜΟ, για τον προσδιορισμό των περιοχών ευθύνης στην ανοικτή θάλασσα του κάθε παράκτιου κράτους, αλλά αφήνει το θέμα αυτό να ρυθμισθεί με συμφωνία των ενδιαφερομένων παράκτιων γειτονικών κρατών.
Η Ελλάδα, κατά την υπογραφή της Συμβάσεως του ΙΜΟ του 1979, στις 20.8. 1980, κατέθεσε δήλωση, με την οποία σημείωνε ότι η περιοχή ευθύνης της για τη ναυτική έρευνα και διάσωση ήταν αυτή του FIR Αθηνών, όπως άλλωστε τούτο είχε ήδη κοινοποιηθεί στον προγενέστερο του ΙΜΟ Διεθνή Διακυβερνητικό Ναυτιλιακό Συμβουλευτικό Οργανισμό (IMCO, Inter-Governmental Maritime Consultative Organization, το 1975), Doc. 44/7.1.1975.
Η Τουρκία απέρριψε την ελληνική Δήλωση και στις 12.10.1982 κατά τη διάρκεια σύσκεψης (27th Session) της υποεπιτροπής του ΙΜΟ για θέματα ασφαλείας της ναυσιπλοΐας κατέθεσε Δήλωση, σύμφωνα με την οποία οι περιοχές ευθύνης για ναυτική έρευνα και διάσωση στην ανοικτή θάλασσα πρέπει να οριοθετούνται με συμφωνία των εν¬διαφερομένων παράκτιων κρατών και ταυτόχρονα κατέθεσε χάρτη με το Αιγαίο διαμοιρασμένο στα δύο και με διευκρινιστικό σημείωμα ότι τα σημεία διαχωρισμού ήταν απλώς ενδεικτικά των ορίων των επιχει¬ρησιακών δυνατοτήτων των τουρκικών υπηρεσιών.
Η ως άνω Δήλωση επαναλήφθηκε κατά την κύρωση της Συμβάσεως το 1989 και η Τουρκία αντέδρασε εγγράφως στον ΙΜΟ, προβάλλουσα ότι η ελληνική επιφύλαξη είναι ασυμβίβαστη με τη Σύμβαση και το διεθνές δίκαιο και ότι η Ελλάδα αρνείται, μέσω αυτής της νομικής «προφάσεως», να εφαρμόσει τα σημεία 2.1.4 και 2.1.5 του Παραρτήματος της Συμβάσεως, τα οποία ορίζουν ότι αφ’ ενός μεν κάθε περιοχή έρευνας και διάσωσης θα καθιερώνεται με συμφωνία των ενδιαφερομένων Μερών.
Σημειωτέον ότι οι τουρκικές θέσεις και επιδιώξεις βρίσκουν θεσμική νομιμοποίηση στο άρθρο ΙΙ της Σύμβασης Αμβούργου 1979, το οποίο διασαφηνίζει ότι η Σύμβαση δεν θίγει τις «παρούσες ή τις μελλοντικές απαιτήσεις και νομικές απόψεις οποιουδήποτε κράτους αναφορικά με το δίκαιο της θάλασσας και τη φύση και έκταση της δικαιοδοσίας του παράκτιου κράτους…»
Σήμερα βρίσκεται σε ισχύ από το 2000 το αναθεωρημένο Παράρτημα της Σύμβασης του Αμβούργου 1979, το οποίο επαναλαμβάνει την απαίτηση για σύναψη διμερούς συμφωνίας οριοθέτησης.
Ν. Τουρκικές επιδιώξεις και Μέτρα Οικοδόμησης Εμπιστοσύνης
1. Τουρκικές επιδιώξεις
Πάγια επιδίωξη της Τουρκίας είναι να παρουσιάσει το Αιγαίο ως θαλάσσιο και εναέριο χώρο ειδικών συνθηκών, του οποίου το νομικό καθεστώς θα έπρεπε να ρυθμιστεί εκτός πλαισίου δικαίου της θάλασσας, δικαίου του εναέριου χώρου και κανονισμών ICAO, με βάση ειδικές, συμφωνημένες ρυθμίσεις, μεταξύ των ενδιαφερόμενων κρατών.
Όλες οι κατά καιρούς «διαφορές» της με την Ελλάδα - με εξαίρεση τη διαφορά για την οριοθέτηση της υφαλοκρηπίδας - συνιστούν μονομερείς διεκδικήσεις σε βάρος των Ελληνικών κυριαρχικών δικαιωμάτων ή δικαιωμάτων και ευθυνών εκχωρημένων στην Ελλάδα από τη διε-θνή κοινότητα.
Οι διεκδικήσεις αυτές εντάσσονται στη θεωρία του «ζωτικού χώρου», η οποία αποτελεί βασικό στοιχείο της τουρκικής εξωτερικής πολιτικής.
Εκδηλώνεται δε μέχρι σήμερα με τις επιζητούμενες νέες οριοθετήσεις για:
- θαλάσσιες και εναέριες ζώνες στο Αιγαίο,
- υφαλοκρηπίδα,
- όρια FIR,
- ζώνες ευθύνης έρευνας και διάσωσης,
- όρια εθνικού εναέριου χώρου,
- τελευταία δε με την αμφισβήτηση του καθεστώτος των Συνθηκών Ειρήνης της Λωζάννης 1923 και Παρισίων 1947 και της οριοθέτησης της θαλάσσιας περιοχής μεταξύ Δωδεκανήσων και Τουρκίας (Σύμβαση και Πρωτόκολλο 1932).
Σύμφωνα με τις Τουρκικές θέσεις, η αναζήτηση μιας «αντικειμενικά δίκαιας» (equita-ble) διευθέτησης των «διαφορών» με την Ελλάδα, προϋποθέτει την αμοιβαία αναγνώριση νόμιμων δικαιωμάτων στο Αιγαίο έξω από τα χωρικά ύδατα - και ότι αμοιβαία αποδεκτές λύσεις θα μπορούσαν να βρεθούν μόνο στη βάση ενός συμβιβασμού, με εφαρμογή της αρχής της ευθυδικίας.
Επιχειρείται, δηλαδή «διόρθωση», υπέρ της Τουρκίας, με συμφωνία επί διμερούς βάσεως με την Ελλάδα, του ήδη κατοχυρωμένου με διεθνείς συνθήκες νομικού καθεστώτος του Αιγαίου.
Ειδικότερα, σχετικά με τη πολιτική και στρατιωτική χρήση του εναέριου χώρου εντός του FIR Αθηνών, η Τουρκία, αφ’ ενός μεν παρεκκλίνει σαφώς από τους κανονισμούς και συστάσεις του ICAO, αμφισβητώντας την υπαγωγή των στρατιωτικών της αεροσκαφών στο καθεστώς αυτό, και αφ’ ετέρου υποστηρίζει ότι οι όποιες «διαφορές» πρέπει να επιλυθούν εκτός θεσμικού πλαισίου ICAO, με διαπραγμάτευση βάσει των αρχών της «επιείκειας» και της «αμοιβαιότητας».
2. Μέτρα Οικοδόμησης Εμπιστοσύνης
Σε μία τέτοια προοπτική, ο τύπος των συμφωνιών που θα επεδίωκε να συνάψει η Τουρκία με την Ελλάδα θα ήταν διαμορφωμένος έτσι, ώστε για μεν τις «πολιτικές» χρήσεις (από πολιτικά αεροσκάφη) του εναέριου χώρου εντός του FIR να υποβαθμίζονται οι δικαιοδοσίες της μόνης αρμόδιας αρχής - εκείνης του FIR Αθηνών - και να αποκαθίστανται συναρμοδιότητες και διαδικασίες συνδιαχείρισης, ενώ, για τις στρατιωτικές χρήσεις, να παρακάμπτονται και οι δικαιοδοσίες των αρχών του FIR Αθηνών και το θεσμικό πλαίσιο του ICAO το οποίο υπάγει τις στρατιωτικές δραστηριότητες (ασκήσεις) σε αυστηρούς περιορισμούς.
Στόχος, επομένως, της Ελληνικής Εξωτερικής Πολιτικής, πρέπει απαρέγκλιτα να είναι η εμμονή στο υφιστάμενο νομικό καθεστώς του εναέριου χώρου του Αιγαίου και η αποφυγή με κάθε τρόπο της υπαγωγής του σε διμερή διαπραγμάτευση και της αναγνώρισης αμοιβαίων δικαιωμάτων, εκεί όπου σήμερα επιβάλλεται ρητά από τον ICAO στην Τουρκία μονομερής υποχρέωση για πολιτικοστρατιωτικό συντονισμό με τις αρμόδιες πολιτικές Αρχές του FIR Αθηνών.
Η αναφορά σε Μέτρα Οικοδόμησης Εμπιστοσύνης (Μ.Ο.Ε.) που περιέχονται στη Συμφωνία της Βουλιαγμένης και στο Κοινό Ανακοινωθέν της Κωνσταντινούπολης (Ιούλιος - Σεπτέμβριος 1988) μεταξύ Ελλάδας - Τουρκίας, ενισχύει τις τουρκικές θέσεις, αφού, τα μέτρα αυτά δεν υπάγουν ρητά τις αεροναυτικές ασκήσεις που διεξάγει η Τουρκία εντός του FIR Αθηνών στο συγκεκριμένο θεσμικό πλαίσιο του ICAO, αλλά παραπέμπουν γενικά «στους υπάρχοντες διεθνείς κανόνες, κανονισμούς και διαδικασίες», δίνοντας την εντύπωση ότι κινούνται εκτός του συγκεκριμένου ήδη υπάρχοντος πλαισίου, στο οποίο επιφέρει «διορθωτικές» ρυθμίσεις.
Το ίδιο ισχύει και για τις αναφορές για αποχή από ενέργειες και δηλώσεις που θα μπορούσαν να αποτελέσουν παραβιάσεις με βάση το διεθνές δίκαιο. Οι γενικές αυτές διατυπώσεις, εκτός της αοριστίας των, επιτρέπουν - ελλείψει συγκεκριμένων αντικειμενικών κανόνων - και μεγάλη ελευθερία στα Μέρη να εκτιμήσουν κατά το δοκούν τις ειδικότερες υποχρεώσεις που αναλαμβάνουν (π.χ. το τι αποτελεί «παραβίαση», «παράβαση» κ.λ.π.). Επί πλέον δε, δεν αποτελούν ουσιαστική δέσμευση, αφού ο σεβασμός των αρχών αυτών επαφίεται στη καλή διάθεση των Μερών και δη μόνο της Τουρκίας στη περίπτωση αυτή, γιατί η Ελλάδα, ως υπόχρεη και υπεύθυνη για τον έλεγχο του FIR Αθηνών έναντι του ICAO, συμμορφώνεται υποχρεωτικά.
Η μόνη ασφαλής για την Ελλάδα διατύπωση των ΜΟΕ, είναι αυτή που ρητά εισάγει το θεσμικό πλαίσιο του ICAO ως το εφαρμοστέο δίκαιο κατά τη διεξαγωγή αεροναυτικών ασκήσεων στο Αιγαίο. Εξάλλου, αυτό είναι και το μόνο δεσμευτικό δίκαιο για τα Μέρη, αφού στις σχετικές διατάξεις (Σύμβαση Σικάγου, 1944) προβλέπεται ειδική συμφωνία περί πολιτικο-στρατιωτικού συντονισμού μεταξύ της στρατιωτικής αρχής που σχεδιάζει και εκτελεί τη συγκεκριμένη στρατιωτική άσκηση (Τουρκικά Επιτελεία) και των αρμόδιων πολιτικών αρχών FIR του γειτονικού κράτους (Ελλάδα), όπου θα διεξαχθεί η άσκηση.
Μόνο σε αυτή την περίπτωση, οι «συστάσεις» (Recommendations) για συγκεκριμένη στρατιωτική συμπεριφορά προς τους χρήστες του εναέριου χώρου, όπως περιέχονται στο Annex 11 της Σύμβασης του Σικάγου (π.χ. υποχρέωση υποβολής σχεδίων πτήσεως, τήρηση κανόνων εναέριας κυκλοφορίας, παραμονή εντός της εκχωρημένης περιοχής ασκήσεων, αποφυγή παρενόχλησης πολιτικών αεροσκαφών κ.ά.), μετατρέπονται σε διεθνή συμβατική υποχρέωση της Τουρκίας.
Επισημαίνεται ιδιαίτερα, επίσης, ότι η παραπάνω υποχρέωση της Τουρκίας είναι μονομερής και οποιαδήποτε ρήτρα αμοιβαιότητας στη χρήση του εναέριου χώρου του Αιγαίου, μετατρέπει αυτόματα τη μονομερή αυτή υποχρέωση σε διμερές δικαίωμα, ασκούμενο εντός τμήματος του FIR Αθηνών, του οποίου έτσι οι διεθνείς δικαιοδοσίες αγνοούνται, όταν μάλιστα η Ελλάδα δεν ασκεί αμοιβαίο δικαίωμα στο FIR Κωνσταντινουπόλεως (οι Ελληνικές Ένοπλες Δυνάμεις διεξάγουν τις ασκήσεις τους εντός του FIR Αθηνών, οπότε δεν συντρέχει λόγος ανάληψης αμφοτεροβαρών δεσμεύσεων).
Ξ. Δικαιοδοτική επίλυση διαφορών σε θέματα εναερίου χώρου στα πλαίσια του ICAO, του EUROCONTROL και της Ευρωπαϊκής Κοινότητας
Η διαχείριση των εναέριων ζωνών τελεί υπό τον παρεμβατικό έλεγχο του ICAO και - σε περιφερειακό επίπεδο - του EUROCONTROL και της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, στα πλαίσια των οποίων λειτουργούν διαδικασίες επίλυσης διαφορών και, μάλιστα, με μονομερή προσφυγή. Στις διαδικασίες αυτές δεν έχει προσφύγει η Τουρκία, αλλά ούτε και η Ελλάδα, η οποία αρκείται στην υποβολή απλών διαμαρτυριών, η συχνότητα των οποίων αναδεικνύει την "ανασφάλεια" του Αιγαίου, όπως το επιδιώκει η Τουρκία.
Αρμόδια δικαιοδοτικά όργανα είναι:
α) το Συμβούλιο του ICAO,
β) το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης, το οποίο έχει αυτοτελή δικαιοδοσία επί προσφυγής ή δικάζει κατ’ έφεση αποφάσεων του Συμβουλίου του ICAO,
γ) το Διαρκές Δικαστήριο Διαιτησίας, που προτείνεται από το EUROCONTROL να έχει σχετική αρμοδιότητα,
δ) Το Δικαστήριο Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, μετά την προσχώρηση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στο EUROCONTROL και την οργάνωση του Ενιαίου Ευρωπαϊκού Ουρανού, με συναρμοδιότητες με τα κράτη-μέλη επί του ευρωπαϊκού εναερίου χώρου.
1. Ελεγκτικές αρμοδιότητες Συμβουλίου ICAO
Κατ’ αρχήν, το Συμβούλιο του ICAO, σύμφωνα με το άρθρο 54, έχει ένα δικαίωμα «επίβλεψης» της συμπεριφοράς των Κρατών μελών ως προς την εφαρμογή της Σύμβασης και των Παραρτημάτων της.
Το Συμβούλιο, στη συνέχεια, πρέπει να επισημάνει στα Κράτη μέλη κάθε παράβαση της Σύμβασης και των Παραρτημάτων της, καθώς και τις περιπτώσεις μη εφαρμογής των συστάσεων ή των αποφάσεων του Συμβουλίου (άρθρο 54 j).
Τέλος, για να καταστεί δυνατή η επιβολή κυρώσεων, το Συμβούλιο, στα πλαίσια των καθηκόντων του, πρέπει να αναφέρει στη Συνέλευση κάθε παράβαση, σε περίπτωση που συμβαλλόμενο Κράτος δεν έλαβε τα κατάλληλα μέτρα μέσα σε εύλογη προθεσμία μετά την κοινοποίηση της παράβασης (άρθρο 54 k).
Πέραν των περιπτώσεων κατά τις οποίες η πρωτοβουλία του ελέγχου ανήκει στο Συμβούλιο, αυτό πρέπει επιπρόσθετα, μετά από αίτηση συμβαλλόμενου Κράτους, να εξετάσει κάθε παραβίαση σχετική με τη Σύμβαση (άρθρο 54 n) και έτσι, στη συνέχεια, να προχωρήσει σε έναν έλεγχο παρόμοιο με αυτόν που ασκείται στα πλαίσια των προαιρετικών αρμοδιοτήτων του.
Όμως, η αρμοδιότητα του Συμβουλίου εξαντλείται στη διαπίστωση και το χαρακτηρισμό της αποκλίνουσας – και παράτυπης – εθνικής διοικητικής και νομοθετικής πρακτικής.
Ο Οργανισμός δεν προβλέπει στο Καταστατικό του μέτρα καταναγκασμού του παρατυπούντος Κράτους για υιοθέτηση μέτρων εναρμονισμένων προς τις διεθνείς του υποχρεώσεις ή την ανάκληση πράξεων που συνιστούν παρέκκλιση.
Η ελληνική πρακτική:
Σχετικά με την πρακτική καταγγελιών βάσει του άρθρου 54, πρέπει να επισημανθεί ότι η Ελλάδα ουδέποτε προσέφυγε στη διαδικαστική αυτή ευχέρεια, αρκούμενη στην υποβολή απλών διαμαρτυριών προς τον Πρόεδρο του Συμβουλίου ICAO.
Θα πρέπει να σημειωθεί ότι όποτε η Ελλάδα αποφασίσει να προσφύγει σε καταγγελία κατά παράτυπων και παράνομων τουρκιών ενεργειών, βάσει του άρθρου 54, αν συγκρατηθεί από το Συμβούλιο η καταγγελία θα διεξαχθεί έρευνα, θα κληθεί ο καθ’ ου η καταγγελία (Τουρκία) να παράσχει εξηγήσεις, οι οποίες μπορεί να περιλαμβάνουν και αντίστοιχη καταγγελία για ελληνικές παρατυπίες (π.χ., στη διαδικασία εκδόσεως ΝΟΤΑΜS, όσον αφορά την απαίτηση για υποβολή σχεδίων πτήσεως από στρατιωτικά αεροσκάφη ιπτάμενα σε μη ελεγχόμενο εναέριο χώρο, για αναχαιτίσεις στο διεθνή εναέριο χώρο ή και αμφισβήτηση όσον αφορά τα όρια των 10 ν.μ.), με αποτέλεσμα να γενικευθεί η συζήτηση ενώπιον του Συμβουλίου, με μη προσδιορίσιμα εκ των προτέρων αποτελέσματα. Βάσει του Κανονισμού διαδικασιών ενώπιον του Συμβουλίου, θα κληθούν και οι δύο, στις αντιπαράθεση, χώρες στην προφορική εξέταση των καταγγελλομένων.
2. Οι δικαιοδοτικές διαδικασίες των άρθρων 84 επ. Σύμβασης Σικάγου
Το άρθρο 84 της Συμβάσεως του Σικάγου καθιερώνει δικαιοδοτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου του ICAO για την επίλυση διαφορών σχετικών με την ερμηνεία ή την εφαρμογή της Συμβάσεως, και εφόσον η εν λόγω διαφορά δεν μπορεί να επιλυθεί με διαπραγμάτευση μεταξύ των ενδιαφερομένων Μερών. Κατά της απόφασης του Συμβουλίου επί της διαφοράς χωρεί έφεση - σύμφωνα με το άρθρο 85 – ενώπιον ad hoc διαιτητικού δικαστηρίου ή ενώπιον του Διεθνούς Δικαστηρίου της Χάγης.
Περαιτέρω, το άρθρο 85 προβλέπει, σε περίπτωση μη αρμοδιότητας του Δικαστηρίου της Χάγης ή/και αδυναμίας των Μερών να συμφωνήσουν επί του σχηματισμού ad hoc διαιτητικού δικαστηρίου, τον ορισμό, από καθένα από τα Μέρη, ενός διαιτητή. Οι κατ’ αυτόν τον τρόπο υποδειχθέντες διαιτητές ορίζουν εν συνεχεία τον επιδιαιτητή. Σε περίπτωση που τα Μέρη αδυνατούν να ορίσουν διαιτητές κατά τα παραπάνω, αυτοί ορίζονται από τον Πρόεδρο του Συμβουλίου, ένας για κάθε Μέρος, από ειδικό Κατάλογο που διαθέτει το Συμβούλιο. Κατά τον ίδιο τρόπο – δηλαδή από τον Πρόεδρο του Συμβουλίου – ορίζεται ο επιδιαιτητής, εάν οι διαιτητές δεν μπορούν να συμφωνήσουν για τον ορισμό του. Το διαιτητικό δικαστήριο που θα σχηματισθεί – με οποιονδήποτε από τους παραπάνω τρόπους – καθορίζει το ίδιο τη διαδικασία που θα ακολουθήσει και αποφασίζει κατά πλειοψηφία. Το Συμβούλιο διατηρεί το δικαίωμα της επίλυσης διαδικαστικών ερωτημάτων, σε περίπτωση οποιασδήποτε καθυστέρησης που, κατά τη γνώμη του Συμβουλίου, είναι υπερβολική.
Σε περίπτωση που ασκηθεί έφεση – και σύμφωνα με το άρθρο 86 εδ. 2 της Σύμβασης -, αναστέλλεται η εκτέλεση της εφεσιβληθείσας απόφασης του Συμβουλίου μέχρι την απόφαση επί της εφέσεως. Οι αποφάσεις του κατ’ έφεση δικάζοντος δικαστηρίου (διαιτητικό δικαστήριο ή Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης είναι δεσμευτικές για τα Μέρη και δημιουργούν τελεσιδικία, τυχόν δε μη συμμόρφωση προς αυτές συνεπάγεται, για το μη συμμορφούμενο Κράτος, την αναστολή του δικαιώματος ψήφου στη Γενική Συνέλευση και το Συμβούλιο, κατόπιν σχετικής απόφασης της Γενικής Συνέλευσης του ICAO (άρθρο 88).
Απαραίτητη προδικαστική προϋπόθεση για την κίνηση της διαδικασίας είναι να αποδεικνύεται ότι έχουν προηγηθεί μεταξύ των μερών διπλωματικές διαπραγματεύσεις και ότι η διαφορά δεν κατέστη δυνατόν να επιλυθεί μέσω αυτών. Στο σημείο αυτό, το άρθρο 84 είναι σαφές. Σχετικά, είναι στη διακριτική ευχέρεια του Συμβουλίου να εκτιμήσει εάν και κατά πόσον υπήρξαν προηγούμενες της προσφυγής διπλωματικές διαπραγματεύσεις και αυτές δεν οδήγησαν σε άμβλυνση ή λύση της διαφοράς.
Η διαδικασία της εφέσεως:
Οι Αποφάσεις του Συμβουλίου ICAO ως δικαιοδοτικού οργάνου είναι επιδεκτικές εφέσεως, κατ’ άρθρο 84, ενώπιον του Διεθνούς Δικαστηρίου της Χάγης είτε ενώπιον ενός ad hoc διαιτητικού δικαστηρίου, που συγκροτείται με συμφωνία των μερών. Είναι η μοναδική περίπτωση διεθνούς δικαιοδοτικού οργάνου επίλυσης διαφορών που λειτουργεί στα πλαίσια Διεθνούς Οργανισμού και του οποίου οι αποφάσεις κρίνονται κατ’ έφεση σε δεύτερο βαθμό.
Αν επιλεγεί η διαδικασία της υποβολής εφέσεως ενώπιον του Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης, τότε θα πρέπει και τα δύο διάδικα μέρη να έχουν αποδεχθεί τη δικαιοδοσία του Δικαστηρίου. Στην περίπτωση αυτή, το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης έχει δεσμευμένη αρμοδιότητα και υποχρεούται να επιληφθεί της εφέσεως.
Σε περίπτωση που ασκηθεί έφεση – και σύμφωνα με το άρθρο 86 εδ. 2 της Σύμβασης - , αναστέλλεται η εκτέλεση της εφεσιβληθείσας απόφασης του Συμβουλίου μέχρι την απόφαση επί της εφέσεως. Οι αποφάσεις του κατ’ έφεση δικάζοντος δικαστηρίου (διαιτητικό δικαστήριο ή Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης είναι δεσμευτικές για τα Μέρη και δημιουργούν τελεσιδικία, τυχόν δε μη συμμόρφωση προς αυτές συνεπάγεται, για το μη συμμορφούμενο Κράτος, την αναστολή του δικαιώματος ψήφου στη Γενική Συνέλευση και το Συμβούλιο, κατόπιν σχετικής απόφασης της Γενικής Συνέλευσης του ICAO (άρθρο 88).
Θεματική παράθεση, κατ’ αντικείμενο, προσφυγών:
Ενώπιον του Συμβουλίου ICAO
Βάσει του άρθρου 84 Συμβάσεως Σικάγου:
- Καταχρηστική ή παράτυπη άσκηση ρυθμίσεων εναερίου κυκλοφορίας εκ δοτής από ICAO αρμοδιότητας (άρθρο 12 Συμβ. Σικάγου, Παράρτημα 2 και 11, κυρίως, Συμβ. Σικάγου)
- Παράτυπη εγκαθίδρυση αεροδιαδρόμων σε διεθνή εναέριο χώρο εντός Περιοχής FIR (άρθρο 12 Συμβ. Σικάγου και Παράρτημα 11).
- Εγκαθίδρυση απαγορευμένων ζωνών σε διεθνή εναέριο χώρο (άρθρο 9 Συμβ. Σικάγου).
- Παρεκκλίσεις από τις θεσμοθετημένες διαδικασίες αναγνώρισης- αναχαίτισης αεροσκαφών (Παράρτημα 2 Συμβ. Σικάγου).
- Παρενοχλήσεις αεροσκαφών.
- Παράτυπες δεσμεύσεις εναερίου χώρου για στρατιωτικές χρήσεις.
- Τεχνικές ρυθμίσεις εκ Παραρτημάτων Συμβάσεως Σικάγου που επηρεάζουν την εμπορική εκμετάλλευση αεροσκαφών.
3. Το Διαρκές Δικαστήριο Διαιτησίας
Το Διαρκές Δικαστήριο Διαιτησίας ιδρύθηκε το 1899 με τη Σύμβαση για την ειρηνική επίλυση των διαφορών, κατά τη διάρκεια της Πρώτης Διεθνούς Συνδιάσκεψης περί Ειρήνης, και το Καταστατικό του αναθεωρήθηκε το 1907, κατά τη διάρκεια των εργασιών της δεύτερης Συνδιάσκεψης της Χάγης.
Το Διαρκές Δικαστήριο Διαιτησίας, που από το 1993 έχει το καθεστώς «μόνιμου» παρατηρητή» στα Ηνωμένα Έθνη, περιλαμβάνει κανόνες για επίλυση διαφορών μεταξύ Κρατών (σε ισχύ από το 1992) και κανόνες για διαιτητικές διαδικασίες στις οποίες εμπλέκονται Διεθνείς Οργανισμοί και Κράτη (σε ισχύ από το 1996).
Το εφαρμοστέο δίκαιο:
Αν τα διάδικα μέρη είναι Κράτη, εφαρμοστέο δίκαιο είναι κατ’ αρχήν, το δίκαιο που επέλεξαν τα μέρη. Σε απουσία, όμως, συμφωνίας, τότε το διαιτητικό δικαστήριο θα επιλύσει τη διαφορά σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο, εφαρμόζοντας:
- Διεθνείς συμβάσεις που εγκαθιδρύουν κανόνες αναγνωρισμένους από τα διάδικα μέρη.
- Το διεθνές έθιμο, ως απόδειξη της διεθνούς πρακτικής.
- Τις γενικές αρχές του διεθνούς δικαίου που αναγνωρίζονται από τα πολιτισμένα έθνη.
- Δικαστικές και διαιτητικές αποφάσεις και η διδασκαλία υψηλής εξειδίκευσης δημοσιολόγων των διαφόρων κρατών, ως βοηθητικό μέσο προσδιορισμού του δικαίου.
Προστίθεται ότι η ως άνω απαρίθμηση δεν θα αποκλείει τη δυνατότητα στο διαιτητικό δικαστήριο να αποφανθεί «ex aequo et bono», αν τα μέρη συμφωνούν προς τούτο.
4. Η επίλυση διαφορών στα πλαίσια του EUROCONTROL
Βάσει του άρθρου 34 της νέας Σύμβασης EUROCONTROL, 1997, αρμόδιο δικαστικό όργανο για την επίλυση διαφορών είναι το Διαρκές Δικαστήριο Διαιτησίας, του οποίου οι διαδικασίες χαρακτηρίζονται από ευελιξία και ταχύτητα, διατηρώντας, ταυτόχρονα, το νομικό τους χαρακτήρα, εφόσον από τους νομικούς κανόνες στους οποίους προσφεύγει το ΔΔΔ έχει αποκλεισθεί, σύμφωνα με το άρθρο 34 § 4, η δυνατότητα για το Δικαστήριο να αποφανθεί «ex aequo et bono».
Η νέα Σύμβαση EUROCONTROL:
To EUROCONTROL αναβαθμίζεται πλέον σε Διεθνή Οργανισμό με διεθνή νομική προσωπικότητα, μέσα από τη νέα «ενοποιημένη» Σύμβαση της 27ης Ιουνίου 1997.
Κύριος σκοπός της νέας «ενοποιημένης» Σύμβασης – σύμφωνα με το άρθρο 1 § 1, είναι η καθιέρωση ενός ομοιόμορφου ευρωπαϊκού συστήματος διευθέτησης της εναέριας κυκλοφορίας το οποίο θα παρέχει τη μέγιστη ελευθερία σε όλους τους χρήστες, πολιτικούς και στρατιωτικούς, θα λαμβάνει δε, παράλληλα, δεόντως υπόψη τις αμυντικές ανάγκες.
Ο σκοπός αυτός θα επιδιωχθεί χωρίς να θίγεται η αρχή της πλήρους και αποκλειστικής κυριαρχίας κάθε κράτους στον εναέριο χώρο υπεράνω του εδάφους του, καθώς και η δυνατότητα κάθε κράτους άσκησης των προνομίων που έχει ως προς τον τομέα της ασφάλειας και της άμυνας στον εθνικό εναέριο χώρο του (άρθρο 1 § 1, περίοδ. β΄).
Υφίστανται σημαντικές ρήτρες διαφύλαξης υπέρ των εθνικών αρμοδιοτήτων, ταυτόχρονα δε διασφαλίζεται το δικαίωμα ασκήσεως στρατιωτικών γυμνασίων, υπό τους όρους και περιορισμούς που θέτει το Παράρτημα 11 της Συμβάσεως του Σικάγου (κοινή και συντονισμένη χρήση του εναερίου χώρου, προτεραιότητα υπέρ των πολιτικών χρήσεων, διάθεση εναερίου χώρου για στρατιωτικές δραστηριότητες από τις αρμόδιες αρχές, αντί μονομερούς δεσμεύσεως).
Δικονομική διαδικασία και εφαρμοστέο δίκαιο:
Ειδικότερα, επί των νομικών διαιτητικών διαδικασιών που εγκαθιδρύει η νέα Σύμβαση EUROCONTROL:
Το άρθρο 34 περιλαμβάνει ρήτρα διαιτησίας, η οποία αποτελεί και τη συμφωνημένη εκ των προτέρων νομική βάση για την προσφυγή στις διαιτητικές διαδικασίες για την επίλυση των διαφορών μεταξύ κρατών μελών του Οργανισμού ή και του Οργανισμού με κράτη μέλη. Σύμφωνα με το άρθρο 34 § 1:
Οποιαδήποτε διαφορά προκύπτει μεταξύ δύο ή περισσοτέρων Συμβαλλομένων Μερών, ή ενός ή περισσοτέρων Συμβαλλομένων Μερών και του Οργανισμού που αφορά την ερμηνεία, την εφαρμογή ή την εκτέλεση της παρούσας Σύμβασης, περιλαμβανομένης της ύπαρξης της, της ισχύος της ή της καταγγελίας της, η οποία δεν μπόρεσε να ρυθμιστεί με άμεσες διαπραγματεύσεις ή με οποιοδήποτε άλλο τρόπο μέσα σε μία προθεσμία έξη μηνών, υποβάλλεται στη διαιτησία του Διαρκούς Διαιτητικού Δικαστηρίου της Χάγης, σύμφωνα με τον εφαρμοστέο προαιρετικό Κανονισμό του εν λόγω Δικαστηρίου.
Η δικαιοδοσία του Διαρκούς Διαιτητικού Δικαστηρίου ενεργοποιείται με συμφωνημένη από τα Μέρη ρήτρα διαιτησίας, που περιλαμβάνεται σε διεθνή συνθήκη γενικότερου περιεχομένου, όπως το άρθρο 34 της νέας Σύμβασης EUROCONTROL, ή σε ειδική προς τούτο συμφωνία.
Συνεπώς, το άρθρο 34 αποτελεί τη συμφωνημένη εκ των προτέρων ρήτρα διαιτητικής δικαιοδοσίας, η οποία πλέον ενεργοποιείται μονομερώς από το επισπεύδον Μέρος στη διαφορά.
Σχετικά με το εφαρμοστέο από το Διαρκές Διαιτητικό Δικαστήριο δίκαιο, αυτό θα είναι το επιλεγόμενο από τα Μέρη. Στην περίπτωση της διαιτητικής ρήτρας του άρθρου 34, το εφαρμοστέο δίκαιο έχει περιοριστεί στο κείμενο της Συνθήκης EUROCONTROL και στις γενικές αρχές του δημοσίου διεθνούς δικαίου.
Σχετικά, πρέπει να παρατηρηθεί ότι ναι μεν εφαρμόζονται οι πρότυποι κανόνες διαιτησίας του Διαρκούς Διαιτητικού Δικαστηρίου, όπως ισχύουν από το 1992 (για διαφορές μεταξύ Κρατών) και το 1996 (για διαφορές μεταξύ Κρατών και διεθνών Οργανισμών), αλλά το προτεινόμενο εφαρμοστέο δίκαιο στα άρθρα 33 των δύο αυτών κατηγοριών πρότυπων κανόνων έχει περιορισθεί μόνο στο κείμενο της Συνθήκης EUROCONTROL και τις γενικές αρχές του δημοσίου διεθνούς δικαίου, κατ’ αποκλεισμό των άλλων κατηγοριών πηγών, που περιλαμβάνονται στα άρθρα 33, και ιδίως της δυνατότητας του δικαστηρίου να αποφανθεί, αν τα Μέρη συμφωνούν, «ex aequo et bono».
Εθεωρήθη, πράγματι, ότι αυτή η τελευταία δυνατότητα αφήνει μεγάλη διακριτική ευχέρεια στο Διαρκές Διαιτητικό Δικαστήριο.
5. Η προσφυγή στο Δικαστήριο Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
Το Δικαστήριο Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, μετά την προσχώρηση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στο EUROCONTROL και την οργάνωση του Ενιαίου Ευρωπαϊκού Ουρανού, με συναρμοδιότητες με τα κράτη-μέλη επί του ευρωπαϊκού εναερίου χώρου έχει δικαιοδοσία σε θέματα παροχής υπηρεσιών στον Ενιαίο Ευρωπαϊκό Ουρανό.
Όμως, οι ιδιαιτερότητες των διαδικασιών που αντανακλούν τον επιμερισμό των αρμοδιοτήτων, σε θέματα διαχείρισης εναερίου χώρου, μεταξύ των Κρατών μελών και της Επιτροπής, με βάση τη διάκριση της κρινόμενης πράξης ως πράξης διαχείρισης και παροχής υπηρεσιών ή ως πράξης που περιβάλλεται τον χαρακτήρα άσκησης δημόσιας εξουσίας σε θέματα άμυνας και ασφάλειας, πεδία στα οποία δεν υφίσταται, προς το παρόν, κοινοτική αρμοδιότητα δημιουργούν δυσκολίες στην αναγνώριση της δικαιοδοσίας του Δικαστηρίου Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
6. Συγκριτική αποτίμηση διαδικασιών επίλυσης διαφορών
Όπως ήδη επισημάνθηκε, η τυπολογία των διαφορών που θα μπορούσαν να αχθούν ενώπιον του Συμβουλίου ICAO ή του Διαρκούς Διαιτητικού Δικαστηρίου οδηγεί στο συμπέρασμα ότι για τις ίδιες διαφορές θα ήταν αρμόδιο και το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης πρωτογενώς, και όχι μόνο κατ’ έφεση.
Ενδιαφέρει, συνεπώς, να επιχειρηθεί μια εκτίμηση των δικαιοδοτικών αυτών διαδρομών εξ επόψεως διαδικασίας και ουσίας.
Επί της ουσίας, όμως, υπάρχουν σημαντικές αποκλίσεις:
Η διαδικασία ενώπιον του Διεθνούς Δικαστηρίου της Χάγης είναι δυσκίνητη, αλλά καθαρά νομική. Η διαδικασία όμως ενώπιον του Συμβουλίου ICAO χαρακτηρίζεται από το στοιχείο που καταδεικνύει το Όργανο αυτό του ICAO ως «πολιτικό» όργανο, συντιθέμενο από εκπροσώπους των Κρατών μελών. Πρόκειται για διαδικασία συντομότερη χρονικά, ευέλικτη, το κύριο χαρακτηριστικό της οποίας είναι οι «πολιτικές» διεργασίες. Όπως ήδη επισημάνθηκε, σε κάθε στάση της διαδικασίας ενώπιον του Συμβουλίου του ICAO, προαπαιτούμενο και επακόλουθο είναι οι διαπραγματεύσεις μεταξύ των Μερών, προκειμένου να επιτευχθεί συμβιβαστική επίλυση της διαφοράς.
Πρέπει όμως να παρατηρηθεί ότι μεταξύ των πηγών στις οποίες προστρέχει το ΔΔΔ περιλαμβάνεται και η «επιείκεια» (ex aequo et bono), πηγή έντονα «πολιτική», η οποία όμως έχει αποκλεισθεί όσον αφορά τη διαδικασία επίλυσης διαφορών εκ του άρθρου 34 της Συμβάσεως EUROCONTROL και του άρθρου 8 του Πρωτοκόλλου Προσχώρησης της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στο EUROCONTROL.
Τέλος, σε σχέση με το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, οι ιδιαιτερότητες των διαδικασιών του αντανακλούν τον επιμερισμό των αρμοδιοτήτων, σε θέματα διαχείρισης εναερί-ου χώρου, μεταξύ των Κρατών μελών και της Επιτροπής, με βάση τη διάκριση της κρινόμενης πράξης ως πράξης διαχείρισης και παροχής υπηρεσιών ή ως πράξης που περιβάλλεται τον χαρακτήρα άσκησης δημόσιας εξουσίας σε θέματα άμυνας και ασφάλειας, πεδία στα οποία δεν υφίσταται, προς το παρόν, κοινοτική αρμοδιότητα, η αναγνώριση της δικαιοδοσίας του είναι προβληματική.
7. Δικαστική επίλυση με Τουρκία
Οι προβαλλόμενες, σήμερα, από την Τουρκία αμφισβητήσεις των γενομένων από αυτή δεκτών οριοθετήσεων – ύστερα μάλιστα από δύο κωδικοποιήσεις του διεθνούς δικαίου του εναερίου χώρου (το 1919 και το 1944) και δύο αντίστοιχες κωδικοποιήσεις του δικαίου της θάλασσας (το 1958 και το 1982) – δημιουργούν, παρά την, αναμφισβήτητα, ισχυρή ελληνική νομική επιχειρηματολογία, «νομικές» διαφορές επιδεκτικές «πολιτικής συμφωνίας» - όπως το επιζητεί η Τουρκία – ή δικαστικής εκτίμησης από διεθνές δικαιοδοτικό ή διαιτητικό όργανο (Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης, Διαρκές Διαιτητικό Δικαστήριο ή Συμβούλιο ICAO, με τη διαδικασία του άρθρου 84).
Σε περίπτωση όμως δικαιοδοτικής επίλυσης των προβαλλόμενων διαφορών, η αμφισβήτηση οριοθετήσεων ζωνών λειτουργικών αρμοδιοτήτων, όπως η Περιοχή Πληροφόρησης Πτήσεων (FIR) ή η Ζώνη ευθύνης για έρευνα-διάσωση (SAR) ή ζωνών ασκήσεως επιμέρους κυριαρχικών δικαιωμάτων, όπως η υφαλοκρηπίδα, συμπαρασύρει στη διαδικασία ενώπιον του διεθνούς δικαστικού ή διαιτητικού οργάνου το σύνολο των διεθνών συνθηκών που διέπουν το καθεστώς της περιοχής. Και αυτό, διότι οι «ζώνες» κυριαρχίας ή δικαιοδοσίας «επικάθηνται» του εδαφικού καθεστώτος. Μάλιστα στην περίπτωση προσφυγής ενώπιον του Συμβουλίου του ICAO, βάσει της διαδικασίας του άρθρου 84, το προσφεύγον – και δη μονομερώς! – Κράτος μπορεί να παρασύρει το άλλο στην εξέταση, ενώπιον του Συμβουλίου ICAO, ή, κατ’ έφεση, ενώπιον του Διεθνούς Δικαστηρίου της Χάγης, των ειδικότερων στοιχείων της εδαφικής του συγκρότησης, και με διαδικασίες στις οποίες υποβάλλεται χωρίς τη συναίνεσή του!
Διαβάστε Περισσότερα...
ΣΧΟΛΗ ΝΟΜΙΚΩΝ, ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ & ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ
ΤΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΟ, ΤΟΜΕΑΣ ΔΙΕΘΝΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ
ΣΙΝΑ14, 106 72 ΑΘΗΝΑ
ΤΗΛ. 3688631-3644028
e-mail: agiokar@law.uoa.gr
Καθηγητής Άγγελος Γιόκαρης
(Αμφισβητήσεις ορίων – έλεγχος εναερίου κυκλοφορίας – δικαιώματα αεράμυνας – προβολή ζωτικών συμφερόντων – αποστρατικοποιήσεις – δικαιώματα αμυντικής οργάνωσης εναερίου χώρου – σχέδια πτήσεως – αναγνωρίσεις – αναχαιτίσεις – περιορισμοί στρατιωτικών χρήσεων – διευθετήσεις στα πλαίσια του ΝΑΤΟ – κατάχρηση στρατιωτικών χρήσεων – αεροπορική και ναυτική ζώνη ευθύνης έρευνας διάσωσης – μέτρα οικοδόμησης εμπιστοσύνης – δικαιοδοτική επίλυση)
Α. Ζωτικά συμφέροντα Ελλάδας -Τουρκίας στο Αιγαίο
Στις 8 Ιουλίου 1997, στα περιθώρια της Συνόδου Κορυφής του ΝΑΤΟ στη Μαδρίτη, Τουρκία και Ελλάδα συμφώνησαν στην έκδοση Κοινού Ανακοινωθέντος στο οποίο, μεταξύ άλλων, διακήρυξαν «την ανάγκη σεβασμού των εκατέρωθεν σύννομων, ζωτικών συμφερόντων και ενδιαφερόντων εις το Αιγαίο, που είναι μεγάλης σημασίας για την ασφάλειά τους και την εθνική τους κυριαρχία».
Το σχετικό κείμενο έχει ως εξής:
4: «respect for each other's legitimate vital interests and concerns in the Aegean which are of great importance for their security and national sovereignty».
Σε σχέση με το σημ. (4), πρέπει να σημειωθεί ότι υπάρχουν σε διεθνή πρακτικά καταγεγραμμένες αναφορές της Τουρκίας σε «ζωτικό τουρκικό χώρο» (Third Conference of the United Nations on the law of the sea, Official Records, vol. XVI, 169).
Και της Ελλάδος όμως έχει καταγραφεί Δήλωση αναγνωρίσεως των «τουρκικών ζωτικών συμφερόντων». Πράγματι, κατά την Πρώτη Συνδιάσκεψη των Η.Ε. για το Δίκαιο της Θάλασσας (1958), ο Έλληνας εκπρόσωπος ρητά δήλωσε «that the Aegean Sea does not have special features and that any extension of Greek territorial water, even if international law permits states to extend their territorial waters up to twelve miles, will create an abuse of rights not only to the disadvantage of Turkey, but also to the disadvantage of the international community».
Αποδοχή ορίου 12 ν.μ. από Τουρκία:
Σε σχέση με το όριο των 12 ν.μ., η Τουρκία φαίνεται ότι είχε ήδη αποδεχθεί από το 1956 ότι συνιστά κανόνα του διεθνούς δικαίου, δηλώνοντας σχετικά στην απάντησή της στο ερωτηματολόγιο της I.L.C. (1956) ότι «...Turkish authorities are of the opinion that the twelve mile limit haw already obtained the practice necessary for its acceptance as a rule of international law» (Ι.L.C., Yearbook 1956, II, 74).
Οι διάσπαρτες αυτές δηλώσεις, το ελάχιστο που καταδεικνύουν είναι η έλλειψη στρατηγικής και από τις δύο πλευρές.
Β. Αιτιάσεις –διεκδικήσεις Τουρκίας κατά Ελλάδος
Η Τουρκία, κατά διαστήματα, για να δικαιολογήσει τα «ζωτικά συμφέροντα» που προβάλλει, αναφέρεται στις «επεκτατικές» βλέψεις της Ελλάδας. Ισχυρίζεται ότι η «ισορροπία» της «Λωζάννης» ανετράπη:
1) Με την οριοθέτηση, το 1931, εναερίου χώρου 10 ν.μ.
2) Με την επέκταση, το 1936, της αιγιαλίτιδας ζώνης από 3 ν.μ. σε 6 ν.μ.
3) Με την «ανοχή» που επέδειξε, το 1950, στην Περιοχική Συνδιάσκεψη Αεροναυτιλίας στην Istanbul, αποδεχόμενη συντεταγμένες για την οριοθέτηση των FIRs Istanbul και Αθηνών που κακώς εκείνη την εποχή κατά δήλωσή της ταύτισε με τα δυτικά προς την Ελλάδα θαλάσσια σύνορά της,
4) Με τη διεκδίκηση, εκ μέρους της Ελλάδας, δικαιωμάτων διαχείρισης του FIR Αθηνών που δεν προβλέπονται από τον ICAO,
5) Με την άρνηση της Ελλάδας να συνεργασθεί με την Τουρκία για την οριοθέτηση περιοχών ευθύνης για έρευνα – διάσωση και την οχύρωση των νησιών του Ανατολ. Αιγαίου που, κατά την άποψη της Τουρκίας, πρέπει να είναι αποστρατικοποιημένα.
Στο σημείο αυτό πρέπει να επισημανθεί ότι η ανάπτυξη των διεθνών σχέσεων και η εξέλιξη της τεχνολογίας επέφεραν σημαντικές διαφοροποιήσεις στο διεθνές δίκαιο της θάλασσας και του εναερίου χώρου. Νέες ζώνες δικαιοδοσίας, ναυτικές και εναέριες (υφαλοκρηπίδα, ΑΟΖ, FIR, περιοχές ευθύνης για έρευνα και διάσωση) διαμορφώθηκαν, με αποτέλεσμα να τίθεται το πρόβλημα της εξάρτησής τους από συγκεκριμένο, κατά περίπτωση, παράκτιο κράτος και της οριοθέτησής των με αναφορά σε διεθνώς αναγνωρισμένα θαλάσσια και εναέρια σύνορα.
Αυτή η σύμπτωση των «συγκυριών» έδωσε τη δυνατότητα στην Τουρκία να θέσει υπό αμφισβήτηση το νομικό καθεστώς του Αιγαίου, όπως είχε διαμορφωθεί το 1923, σε θέματα που, κατά την άποψή της, δημιουργούσαν εις βάρος της μειονεκτήματα.
Η τουρκική προσέγγιση εκφράζεται με ένα σύνολο προβλημάτων, που αναφέρονται:
1) στην οριοθέτηση των αιγιαλίτιδων ζωνών – και, αντιστοίχως, του υπερκείμενου εναέριου χώρου
2) στον επαναπροσδιορισμό των ορίων των FIRs Istanbul και Αθηνών και των ζωνών ευθύνης για αεροναυτική έρευνα – διάσωση,
3) τη διασαφήνιση της στρατιωτικής παρουσίας – και των στρατιωτικών δραστηριοτήτων – των δύο κρατών στο Αιγαίο (που επισύρουν και αξιώσεις αποστρατικοποίησης) και
4) στην οριοθέτηση ζωνών οικονομικής εκμετάλλευσης, όπως η υφαλοκρηπίδα.
Μέσω αυτών των διεκδικήσεων, η Τουρκία επιδιώκει την επιβεβαίωση ενός δικαιώματος ελέγχου σε θαλάσσιες και εναέριες ζώνες του Αιγαίου, επί των οποίων είχε, κατ’ αρχήν, παραιτηθεί υπέρ της Ελλάδος με βάση τη Συνθήκη της Λωζάννης του 1923 περί ειρήνης.
Σε σχέση με τις διεκδικήσεις εκ μέρους της Τουρκίας – που συνιστούν, κατά την άποψή της, και «ζωτικά συμφέροντα» - θα πρέπει να σημειωθεί ότι, κατά την άποψη της Ελλάδας, οι ενέργειες αυτές – που καταγγέλλονται από την Τουρκία – συνιστούν ενάσκηση διεθνώς αναγνωρισμένου δικαιώματος.
Γ. Αποδοχή από Τουρκία διεθνούς νομικού καθεστώτος Αιγαίου
Η Τουρκία κατά διαστήματα, και ιδίως μετά το 1974, προέβη σε καταγγελίες κατά της Ελλάδας σχετικά με την άσκηση των αρμοδιοτήτων της στην περιοχή ευθύνης του F.I.R. Αθηνών.
Επιπλέον, επεσήμανε την ύπαρξη - κατά την άποψη της - στο Αιγαίο «γεωγραφικών σχηματισμών αδιευκρίνιστης κυριαρχίας», καθώς και την ανάγκη προσδιορισμού και οριοθετήσεως θαλασσίων συνόρων Ελλάδος - Τουρκίας κατά μήκος του ανατολικού τμήματος του F.I.R. Αθηνών.
Σημειώνεται σχετικά ότι η Τουρκία είναι συμβαλλόμενο μέρος ή δεσμεύεται - σε όλες τις διεθνείς πολυμερείς Συνθήκες που ρυθμίζουν το καθεστώς κυριαρχίας ή δικαιοδοσιών στο Αιγαίο, χωρίς να τις έχει μέχρι στιγμής αμφισβητήσει με προσφυγή σε διεθνείς τυπικές δικαιοδοτικές διαδικασίες.
Μάλιστα η Τουρκία εμφανίζεται, με την μεταγενέστερη πρακτική της, να έχει και πραγματικά αποδεχθεί το διεθνές νομικό καθεστώς του Αιγαίου με μονομερείς κυβερνητικές πράξεις που επιφέρουν διεθνή έννομα αποτελέσματα. Οι πράξεις αυτές εμφανώς λαμβάνουν υπόψη το καθεστώς οριοθετήσεων στο Αιγαίο, καθώς, βάσει διεθνών τυπικών διαδικασιών, η συμφωνημένη οριοθέτηση των FIRs Αθηνών και Istanbul εμφανίζει την οριοθετική γραμμή να διέρχεται ανατολικά των υπό ελληνική κυριαρχία νήσων του Ανατολικού Αιγαίου - σύμφωνα με τις διεθνείς συμβάσεις στις οποίες μετέχει ή που δεσμεύουν την Τουρκία.
Το πρόβλημα με τις προβαλλόμενες αμφισβητήσεις εκ μέρους της Τουρκίας διαφόρων στοιχείων του διεθνούς νομικού καθεστώτος του Αιγαίου είναι ότι θεωρεί, δεκαετίες ολόκληρες μετά την - με την ενεργό συμμετοχή, δέσμευση και, εν τοις πράγμασι, εκδηλωθείσα, μονομερή αποδοχή της - διαμόρφωση οριοθετήσεων ζωνών κυριαρχίας ή περιοχών ασκήσεως επιμέρους διεθνών δικαιοδοσιών στο Αιγαίο, ότι η με την Συνθήκη της Λωζάννης (1923) παραίτηση υπέρ της Ελλάδος των κυριαρχικών δικαιωμάτων της επί νησιών στο Ανατολικό Αιγαίο και η μεταγενέστερη εκ μέρους της αποδοχή άλλων οριοθετήσεων στην κρίσιμη για αυτήν περιοχή λειτουργεί μειονεκτικά για τα τουρκικά εθνικά συμφέροντα .
Οι τουρκικές διεκδικήσεις αφορούν την «ελεύθερη», όπως αυτή το εννοεί, πρόσβαση των στρατιωτικών της μέσων, πλοίων και αεροσκαφών, στα τμήματα ανοικτής θαλάσσης και διεθνούς εναερίου χώρου στο Αιγαίο. Η πρόσβαση όμως αυτή ρυθμίζεται από το Δίκαιο της Θάλασσας και το Διεθνές Δίκαιο του εναερίου χώρου, στο θεσμικό πλαίσιο του οποίου μετέχει συμβατικά η Τουρκία ή δεσμεύεται εθιμικά.
Το πρόβλημα, συνεπώς, για την Τουρκία ουσιαστικά είναι πολιτικό, και συνίσταται στο ότι σε ανύποπτο χρόνο αποδέχτηκε οριοθετήσεις, σε ζώνες θαλάσσης και εναέριες και, μεταγενέστερα, ιδίως μετά το 1974, όταν διαμόρφωσε μια σαφή εξωτερική πολιτική διεκδικήσεων κατά της Ελλάδας, συνειδητοποίησε ότι το συμφωνημένο πλαίσιο γειτονίας με την Ελλάδα ήταν -κατά την τουρκική άποψη πάντοτε - δυσμενές για αυτή.
Αυτό όμως το συμφωνημένο πλαίσιο οριοθετήσεων δεν μπορεί μονομερώς να αναδιαταχθεί από την Τουρκία ούτε να αναθεωρηθεί - σε επίπεδο διεθνών διαδικασιών - χωρίς την σύμφωνη γνώμη της Ελλάδας.
Δ. Αμφισβήτηση ορίων εναερίου χώρου
Το εύρος του ελληνικού εναερίου χώρου καθορίστηκε με Π.Δ. το 1931 σε 10 ν.μ. με αναφορά στην οριοθέτηση ειδικής υποκείμενης αιγιαλίτιδας ζώνης 10 ν.μ. για την ανάγκη της αεροπλοΐας και της αστυνομίας αυτής. Το σύστημα αυτό διατηρήθηκε σε ισχύ και από τον Κώδικα Αεροπορικού Δικαίου (Ν. 1815/1988, ΦΕΚ Α' 250, άρθρο 191).
Η ως άνω οριοθέτηση, ως μονομερής κρατική πράξη με διεθνή έννομα αποτελέσματα , αποτυπώθηκε, ήδη από το 1936, σε διεθνείς αεροναυτικούς χάρτες εγκεκριμένους από το ICAO και με σαφή απεικόνιση και στο τουρκικό αεροναυτικό χάρτη του 1953.
Στις συμφωνημένες εξάλλου οριοθετήσεις, με Περιοχικές Συμφωνίες Αεροναυτιλίας, το 1952 και 1958, των FIRs Αθηνών και Istanbul, γίνεται σαφής αναφορά στον ελληνικό αεροναυτιλιακό χάρτη που κοινοποιήθηκε και εγκρίθηκε από τον ICAO χωρίς αυτή η αναφορά να προσβληθεί από την Τουρκία.
1. Η σύμφωνα με τις προβλεπόμενες διεθνείς διαδικασίες γνωστοποίηση της οριοθέτησης του ελληνικού εναερίου χώρου σε δέκα ναυτικά μίλια
Με βάση τον A.N. 602 του 1937 περί «κινήσεως αεροσκαφών άνωθεν της Ελληνικής Επικρατείας» (ΦΕΚ 136 Α΄), και ενόψει της σχετικής υποχρεώσεως της Ελλάδας από το Παράρτημα «F», «περί αεροναυτικών χαρτών», της Συμβάσεως των Παρισίων του 1919 , έγινε κοινοποίηση προς την CINA χαρτών εναερίου χώρου, καθορισμού «εναερίων οδών» (κατά την τότε ορολογία) και σημείων «διαβάσεως» των συνόρων από βορρά και από ανατολάς . Οι χάρτες αυτοί είχαν, το πρώτον, δημοσιευθεί στο Παράρτημα Ι του Π.Δ. 7/14 Αυγούστου 1931 (ΦΕΚ Α΄ 273) περί Κανονισμού Εναερίου Κυκλοφορίας.
Οι πρώτοι αεροναυτικοί χάρτες του ICAO δημοσιεύθηκαν το 1949, μετά τη θέση σε ισχύ του Παραρτήματος 4 της Συμβάσεως του Σικάγου . Οι χάρτες αυτοί βασίστηκαν στους χάρτες της CINA. Στη δεύτερη δημοσίευση τους, το 1955, περιελήφθησαν και νέοι αεροναυτικοί χάρτες που δημοσίευσε η Ελλάδα, με σαφή και πάλι απεικόνιση των ορίων του εθνικού εναερίου χώρου
Το Π.Δ., εξάλλου, του 1931 έτυχε διεθνούς γνωστοποίησης με τη δημοσίευσή του, το 1957, στη Συλλογή των Η.Ε. τη σχετική με τους νόμους και άλλες πράξεις τω κρατών που αναφέρονται στο καθεστώς των χωρικών τους υδάτων (U.N. Legislative Series, ST/LEG/SER.B/6/1957, σελ. 18).
Αντίθετα, ο Κώδικας Αεροπορικού Δικαίου του 1988 – που περιλαμβάνει στο άρθρο 191 ρυθμίσεις οριοθετήσεων με αναφορά στο Π.Δ. του 1931 – δεν έχει κατατεθεί μέχρι σήμερα στον ICAO!
Πρέπει ειδικά να σημειωθεί επιπρόσθετα ότι στα πρακτικά της Περιοχικής Συνδιάσκεψης του 1958 γίνεται σαφής αναφορά στους ελληνικούς αεροναυτικούς χάρτες, που κοινοποιήθηκαν στον ICAO το 1955, και οι οποίοι απεικονίζουν, συν τοις άλλοις, και τα όρια του ελληνικού εναερίου χώρου (διεθνή σύνορα περιοχής Βαλκανίων και ευρωπαϊκής Τουρκίας) στα δέκα ναυτικά μίλια. Στη Συνδιάσκεψη του 1958 συμμετείχε, όπως παρατηρήθηκε, ανεπιφύλακτα και η Τουρκία.
Επίσημη γνωστοποίηση της οριοθετή¬σεως του ελληνικού εναερίου χώρου, με αναφορά στο Π.Δ. του 1931, δημοσιεύθηκε στο Εγχειρίδιο Αεροναυτικών Πληροφοριών που τηρεί, βάσει του Παραρτήματος 15, η Υπηρεσία Πολιτικής Αεροπορίας: ΑΙΡ Greece, vol. 1, RAC 0-1.2.1: «In Connection with Civil Aviation and Air Police the territorial waters extend up to ten (10) NM from the coast». Η καταχώρηση στο ΑΙΡ Greece έγινε το 1975 (!).
2. Διεθνείς έννομες συνέπειες από την έλλειψη διαμαρτυρίας μέχρι το 1974 εκ μέρους της Τουρκίας
Η «διαμαρτυρία» (protest, protestation) είναι μια μονομερής κρατική πράξη, που σκοπεύει στη διαφύλαξη ενός δικαιώματος του Κράτους Α που απειλείται από μονομερή κρατική πράξη του Κράτους Β. Κατά περιεχόμενο, η διαμαρτυρία συνίσταται στη μη αναγνώριση, στη μονομερή πράξη του Κράτους Β, διεθνών έννομων αποτελεσμάτων, αντιτάξιμων κατά του Κράτους Α.
Η έλλειψη διαμαρτυρίας αποτέλεσε αντικείμενο εξέτασης από το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης.
Στην υπόθεση του «Temple de Preah-Vihear», η έλλειψη διαμαρτυρίας θεωρήθηκε ότι οδηγεί σε σιωπηρά συναίνεση. Η διαμαρτυρία πρέπει να εκδηλωθεί άμεσα δια των αρμοδίων οργάνων και χωρίς καθυστέρηση, ιδίως αν η πράξη του καθ’ ού απευθύνεται Κράτους επιφέρει μόνιμα αποτελέσματα (CIJ, Rec. 1962, σελ. 23).
Η ίδια θέση είχε διαμορφωθεί και στην «υπόθεση αλιείας» επί διαφοράς μεταξύ Ηνωμένου Βασιλείου και Νορβηγίας: έλλειψη διαμαρτυρίας επί μακρόν τεκμαίρει συναίνεση (Anglo-Norwegian fisheries case, ICJ, 1951, σελ. 138-139).
Η διαμαρτυρία, εξάλλου, ενόψει μόνιμης κατάστασης, πρέπει να είναι επαναλαμβανόμενη (Chamizal Arbitration, Chamizal boundary dispute, 1963, USA-Mexico), μια μακρά δε σιωπή μπορεί να οδηγήσει στην εγκατάλειψη της διεκδίκησης-αμφισβήτησης (Minquiers-Ecrehos case, UK-France, 1953, ICJ Pleadings, σελ. 269).
Η νομολογία αυτή καλύπτει και τη μακρά αποχή της Τουρκίας και την άπαξ μόνο (1932) εκδηλωθείσα αντίδραση του Ηνωμένου Βασιλείου (με ρηματική διακοίνωση προς Ελλάδα).
Σε δικονομικό επίπεδο, η έλλειψη διαμαρτυρίας, η παθητική συμπεριφορά που συνιστά συναίνεση, νομιμοποιεί τη δικονομική ένσταση του estoppel (Temple de Preah-Vihear, CIJ, Rec. 1962, σελ. 23, Affaire de la délimitation de la frontière maritime dans la région du Golfe de Maine, CIJ, Rec. 1984, § 130, σελ. 305).
Σε σχέση, εξάλλου, με τον ισχυρισμό της Τουρκίας ότι έλαβε γνώση της οριοθέτησης των 10 ν.μ. μόνο το 1974, όταν αυτή δημοσιεύθηκε στο AIP Greece, το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης έκρινε ότι η γνώση της πράξης τεκμαίρεται από της δημοσιεύσεώς της στην Επίσημη Εφημερίδα της Κυβερνήσεως (Anglo-Iranian Oil Co. Case, 1952, ICJ, σελ. 107).
Σύμφωνα με την απόφαση αυτή, η Τουρκία θεωρείται ότι εγνώριζε περί της ελληνικής οριοθέτησης από της δημοσιεύσεως του Π.Δ. του 1931 στο ΦΕΚ.
Όμως, υπάρχει και αντίθετη νομολογία:
Στην Dubai-Sharjah Border Arbitration (1981) εκρίθη ότι η διαμαρτυρία δεν είναι απαραίτητο να υποβληθεί μόλις το θιγόμενο Κράτος γίνει «γνώστης», αλλά αρκεί να γίνει ευθύς ως διαπιστώσει ότι συγκεκριμένη πράξη ετέρου κράτους είναι επιζήμια στα δικαιώματά του.
Η απόφαση αυτή ευνοεί την Τουρκία, η οποία υποστηρίζει ότι ζώνες κυριαρχίας ή δικαιοδοσίας που έχει ανακηρύξει η Ελλάδα από μακρού χρόνου θίγουν τα «ζωτικά της συμφέροντα» στο Αιγαίο με βάση νεώτερες εξελίξεις του διεθνούς δικαίου της θάλασσας και του εναερίου χώρου.
Η Τουρκία υποστηρίζει ότι η απλή αποχή δεν επιτρέπει τη συναγωγή του συμπεράσματος ότι το απέχον Κράτος είχε συνείδηση ενός τέτοιου νομικού καθήκοντος: «…silence would not be considered as a consent since the claim is not capable of becoming a source of a legal right» (Lotus case, PCIJ, 1927, Ser. A, No 10, σελ. 18 επ.).
Τυπική νομική αμφισβήτηση με προσφυγή σε δικαιοδοτικές διαδικασίες ενώπιον του Συμβουλίου του ICAO δεν έχει επιχειρηθεί μέχρι στιγμής από την Τουρκία. Οι παραβιάσεις, βεβαία του ελληνικού εναερίου χώρου συνιστούν «πραγματική» αμφισβήτηση που, αυτή καθεαυτή, δεν επιφέρει διεθνή έννομα αποτελέσματα.
Σημειώνεται ότι τυχόν προσφυγή θα ήταν προβληματική διότι σύμφωνα με τους Καθηγητές Dinh – Pellet οι Συμβάσεις Παρισίων (1919) και Σικάγου (1944) δεν περιλαμβάνουν κανόνες σχετικούς με τα κριτήρια οριοθέτησης του εύρους του εθνικού εναερίου χώρου, (βλ. Dinh – Pel-let, Droit International Public, 1994, σ. 1155).
Διευθετήσεις στα πλαίσια του ΝΑΤΟ:
Στα πλαίσια του ΝΑΤΟ, ήδη από τη δεκαετία του ’50 είχε γίνει ορατό ως πρόβλημα το εύρος των 10 ν.μ., κυρίως διότι κατά τους επιτελείς της Συμμαχίας αυτό δυσχέραινε επιχειρησιακά το σχεδιασμό και την εκτέλεση των ασκήσεων.
Λύση προσπάθησε να δώσει η Απόφαση της Στρατιωτικής Επιτροπής του NATO του I960 , που υιοθετήθηκε και από το Συμβούλιο της Συμμαχίας στις 23.9.1960, σύμφωνα με την οποία τα κράτη της συμμαχίας συμφώνησαν ότι κατά τη διάρκεια της διεξαγωγής συλλογικών ασκή¬σεων του NATO τα όρια της αιγιαλίτιδας ζώνης και του εθνικού τους εναερίου χώρου θα συμπίπτουν αλλά μόνο κατά τη διάρκεια των ασκήσεων και μόνο για τους σκοπούς της συμμαχίας.
Η απόφαση αυτή ελήφθη αφενός μεν για να διευκολυνθεί η συμμετοχή της Ελλάδας στις συλλογικές αεροναυτικές ασκήσεις του NATO στο χώρο του Αι¬γαίου, χωρίς να τίθεται υπό αμφισβήτηση το εύρος του εναερίου χώ¬ρου της των 10 ν.μ., αφετέρου δε για να διευκολύνεται επιχειρησιακά η διεξαγωγή των ασκήσεων, ιδίως των αεροπορικών, λόγω του περιορι¬σμένου εύρους του διεθνούς εναερίου χώρου στο Αιγαίο.
Η απόφαση αυτή ίσχυσε για την Ελλάδα από το 1960 μέχρι το καλοκαίρι του 1974, όταν αποχώρησε από το στρατιωτικό σκέλος της Συμμαχίας (Πρακτικά της Βουλής των Ελλήνων, 14η Σύνοδος, τις δηλώσεις του Υπουργού Εξωτερικών Κ. Μητσοτάκη, 23.10.1980, σελ. 743 και 748).
Ε. Αποδοχή και αμφισβήτηση ορίων FIR Αθηνών
Οι διευθετήσεις για την οριοθέτηση των FIRs Αθηνών και Istanbul έγιναν κατά την διάρκεια Περιοχικών Συνδιασκέψεων Αεροναυτιλίας του ICAO στην Κωνσταντινούπολη, το 1950, στο Παρίσι, 1952, και Γενεύη, 1958.
Στις διαδικασίες αυτές συμμετείχε ανεπιφύλακτα και η Τουρκία και οι οριοθετήσεις που περιλαμβάνονται στις συναφθείσες Περιοχικές Συμφωνίες Αεροναυτιλίας εγκρίθηκαν από το Συμβούλιο του ICAO.
Η οριοθέτηση του ανατολικού τμήματος του FIR Αθηνών συμφωνήθηκε ανατολικώς των νησιών του Ανατολικού Αιγαίου, με βάση το σχετικό καθεστώς κυριαρχίας που προέκυψε στην περιοχή εκ της Συνθήκης της Λωζάννης.
Είναι χαρακτηριστικό ως προς το επίπεδο αποδοχής εκ μέρους της Τουρκίας του διαμορφωθέντος εδαφικού καθεστώτος κυριαρχίας, ότι κατά την διάρκεια της προπαρασκευαστικής Συνδιάσκεψης στην Κωνσταντινούπολη, το 1950, η Τουρκική αντιπροσωπεία χρησιμοποίησε, προς το σκοπό οριοθέτησης, συντεταγμένες στο Ανατολικό Αιγαίο που τις χαρακτήρισε ως τα δυτικά της θαλάσσια σύνορα. Οι συντεταγμένες αυτές συμπίπτουν απόλυτα με αυτές που δόθηκαν από την Ελληνική αντιπροσωπεία ως τα ανατολικά θαλάσσια σύνορα της Ελλάδας.
Κριτήριο εξάλλου οριοθέτησης είναι ή συμπερίληψη εντός της περιοχής FIR όλων των στοιχείων εθνικής κυριαρχίας ενός κράτους, συνεπώς και των νησιών του Ανατολικού Αιγαίου. Συναφές χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι το FIR Μασσαλίας - που περιλαμβάνει και την Κορσική σε σχέση με το FIR Νεαπόλεως - που περιλαμβάνει και τη γειτονική Σαρδηνία.
Η Τουρκία όμως, απαίτησε το 1974 με την ΝΟΤΑΜ 714 την μετάθεση δυτικότερα, στο μέσο του Αιγαίου, με αναφορά στον 25ο μεσημβρινό - δυτικώς του οποίου είχε παραιτηθεί το 1913 η Τουρκία όλων των κυριαρχικών της δικαιωμάτων υπέρ της Ελλάδος - των κοινών ορίων των FIRs Αθηνών και Istanbul. Τέτοια αλλαγή όμως των σχετικών ορίων δυτικότερα δεν μπορεί να γίνει ούτε μονομερώς, από την Τουρκία, αλλά ούτε κατ’ ανάθεση από τον ICAO, καθώς προβλέπεται συμπεφωνημένη διαδικασία με συμμετοχή της Ελλάδας.
Προβαλλόμενα αιτήματα συνδιαχείρισης:
Μετά την ανεπιτυχή απόπειρα της Τουρκίας να ασκήσει, με την ΝΟΤΑΜ 714/74, αρμοδιότητες ελέγχου εναερίου κυκλοφορίας εντός του FIR Αθηνών -ενέργεια που ουσιαστικά αποσκοπούσε στην παράτυπη εγκαθίδρυση μιας «αμυντικής εναέριας ζώνης αναγνώρισης (ADIZ: «Air Defence Identification Zone») εντός FIR γειτονικού κράτους (!) - η Τουρκία επανήλθε με πρόταση προς την Ελλάδα για την από κοινού καθιέρωση μιας «ζώνης έγκαιρης προειδοποίησης» (early warning zone) ή «ζώνη έγκαιρης εξακρίβωσης» (early identification zone) 30 ν.μ. εκατέρωθεν των κοινών ορίων των FIRs Αθηνών και Istanbul, με ανάληψη αμοιβαίας υποχρεώσεως ανταλλαγής πληροφοριών σχετικά με ορισμένες κατηγορίες πτήσεων στρατιωτικών αεροσκαφών.
Ακόμη πιο προωθημένη ήταν η πρόταση για την οριοθέτηση μιας ζώνης 50 ν.μ. δυτικά των τουρκικών ακτών (δηλαδή εξ ολοκλήρου εντός του FIR Αθηνών!), εντός της οποίας θα ανεφέρετο προς τις τουρκικές αρχές κάθε αεροπορικής δραστηριότητας. Στην ουσία, η πρόταση αυτή επανέφερε επί προτεινόμενης συμφωνημένης βάσεως την απαίτηση που είχε προβληθεί με την ΝΟΤΑΜ 714/74 !
Είχε επίσης προταθεί, πάντοτε στα πλαίσια διμερών επαφών σε επίπεδο γενικών Γραμματέων ΥΠΕΞ κατά τα έτη 1976 - 1981, η οργάνωση «Ενιαίας Αρχής» διαχείρισης του εναερίου χώρου που θα περιλάμβανε τμήματα των δύο γειτονικών FIRs.
ΣΤ. Ο εναέριος χώρος υπεράνω της Υφαλοκρηπίδας
Στη Σύμβαση των Η.Ε. του 1982 για το δίκαιο της θάλασσας, οι ρυθμίσεις σχετικά με το νομικό καθεστώς της υφαλοκρηπίδας περιέχονται στο VIo Μέρος (άρθρα 76 και επ.).
Το θέμα του νομικού καθεστώτος των υπερκειμένων της υφαλοκρηπίδας υδάτων, αλλά και του υπερκείμενου εναερίου χώρου, ρυθμίζεται κατά σαφή τρόπο, από το άρθρο 78 της Σύμβασης του 1982:
«1. Τα δικαιώματα του παρακτίου Κράτους στην υφαλοκρηπίδα του δεν θίγουν το νομικό καθεστώς των υπερκειμένων υδάτων ή του εναερίου χώρου επάνω από τα ύδατα αυτά.
2. Η άσκηση των δικαιωμάτων του παρακτίου Κράτους στην υφαλοκρηπίδα δεν πρέπει να παραβιάζει ή να παρενοχλεί κατά τρόπο αδικαιολόγητο το δικαίωμα της ναυσιπλοίας ή τα άλλα δικαιώματα και ελευθερίες που αναγνωρίζονται από την παρούσα Σύμβαση υπέρ τρίτων Κρατών».
Ωστόσο, και δεδομένου ότι το παράκτιο Κράτος έχει δικαίωμα να προχωρήσει στην κατασκευή, εκμετάλλευση και χρήση τεχνητών νήσων και εξεδρών στην υφαλοκρηπίδα και να δημιουργήσει ζώνες ασφαλείας εκτάσεως 500 μέτρων γύρω από τις εγκαταστάσεις αυτές (άρθρα 60 §§ 1, 4, & 5, 77 και 80 της Σύμβασης του 1982) , είναι δυνατόν, σε περίπτωση που η υφαλοκρηπίδα ενός κράτους υφίσταται «κάτω» από την περιοχή FIR άλλου κράτους, να υπάρξει η απαίτηση μίας «συνδιαχείρισης», για τις ανάγκες της εναέριας κυκλοφορίας, όσον αφορά τον (περιορισμένης έκτασης) εναέριο χώρο υπεράνω της ζώνης των 500 μέτρων γύρω από τα τεχνητά νησιά και τις εξέδρες.
Πρόκειται για μια προοπτική που πρέπει a priori να εξετασθεί, στα πλαίσια οριοθέτησης της υφαλοκρηπίδας μεταξύ Ελλάδος και Τουρκίας, δεδομένου ότι, σύμφωνα με τα παραπάνω, αν, μετά από συγκεκριμένη οριοθέτηση, η τουρκική υφαλοκρηπίδα εκτείνεται εντός τμήματος του FIR Αθηνών, είναι πιθανό η Τουρκία να ζητήσει, στη βάση των παραπάνω ρυθμίσεων, τη «συνδιαχείριση» του εναερίου χώρου υπεράνω εξεδρών που θα εγκαταστήσει στα πλαίσια της άσκησης των εκ της υφαλοκρηπίδας δικαιωμάτων της.
Ζ. Ενιαίος Ευρωπαϊκός Ουρανός-Ευρωπαϊκό FIR-Διατήρηση των από ICAO οριοθετήσεων-δικαιοδοσιών
Στον Κανονισμό για την παροχή υπηρεσιών (550/2004) διευκρινίζεται ότι το εύρος εφαρμογής του Ενιαίου Ευρωπαϊκού Ουρανού καλύπτει όλο τον εναέριο χώρο «υπό την ευθύνη» των Κρατών μελών («...under the responsibility…»), ορολογία η οποία αναφέρεται, σύμφωνα με το παράρτημα 11 της Σύμβασης του Σικάγου περί «υπηρεσιών εναερίου κυκλοφορίας», και στα διεθνή τμήματα των FIRs, όπως αυτά έχουν ανατεθεί από τον ICAO υπό τη διαχείριση των Κρατών.
Ο Κανονισμός για την Οργάνωση και τη Χρήση του εναερίου χώρου (551/2004):
- Προβλέπει την εφαρμογή του σε όλο τον εναέριο χώρο (και το διεθνή) όπου τα Κράτη παρέχουν υπηρεσίες εναερίου κυκλοφορίας (άρθρο 1 § 3).
- Διευκρινίζει ότι το Ευρωπαϊκό FIR που θα εγκαθιδρυθεί με την έγκριση του Συμβουλίου του ICAO θα περιλαμβάνει τα FIRs των Κρατών μελών, όπως αυτά εμφανίζονται στο Ευρωπαϊκό Σχέδιο Αεροναυτιλίας του ICAO (άρθρο 3 § 2).
- Και διακηρύσσει ότι τα Κράτη μέλη θα διακρατήσουν τις εκ του ICAO δοτές διεθνείς δικαιοδοσίες τους στα FIRs, όπως αυτά έχουν οριοθετηθεί με Περιοχικές Συμφωνίες Αεροναυτιλίας του ICAO (άρθρο 3 § 3).
Πέραν τούτου όμως, τα Κράτη μέλη διατηρούν τις εθνικές – δοτές εκ του ICAO – δικαιοδοσίες για τον έλεγχο και την αστυνόμευση του εναερίου χώρου (και του διεθνούς τμήματος του FIR), ενώ η δημιουργία του Ευρωπαϊκού FIR δεν επηρεάζει τις διεθνείς δικαιοδοσίες των Κρατών για τον έλεγχο της εναερίου κυκλοφορίας με κανόνες ICAO – EUROCONTROL.
Ήδη στο Προοίμιο του Γενικού Κανονισμού (549/2004) καταγράφεται ως γενική αρχή ότι ο Ενιαίος Ευρωπαϊκός Ουρανός θα αναπτυχθεί εναρμονισμένα με το θεσμικό πλαίσιο του ICAO (recital 4).
Κατευθυντήρια αρχή στο Γενικό Κανονισμό είναι:
- η διαφύλαξη των εκ του ICAO δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των Κρατών (άρθρο 1 § 3).
- ο μη επηρεασμός της κυριαρχίας των Κρατών στον εναέριο χώρο και οι απαιτήσεις τους σε θέματα άμυνας και ασφάλειας (άρθρο 1 § 2) και
- η μη παρεμπόδιση της εφαρμογής από τα Κράτη μέλη μέτρων απαραίτητων για τη διασφάλιση συμφερόντων άμυνας και ασφάλειας (άρθρο 13).
Αυτό επιβεβαιώνεται και στο άρθρο 3 § 4 του Κανονισμού για την Οργάνωση και τη Χρήση του εναερίου χώρου (και του διεθνούς, όπως διευκρινίζεται στο άρθρο 1 § 3 του ιδίου Κανονισμού), όπου καθίσταται σαφές ότι τα Κράτη διακρατούν τις ευθύνες διαχείρισης των FIRs που τους έχει «εμπιστευθεί» ο ICAO.
Εξάλλου η οργάνωση «λειτουργικών» τμημάτων εναερίου χώρου σε επίπεδο διασυνοριακό θα περιλαμβάνει, όπως προβλέπεται στο άρθρο 2 § 3 του Κανονισμού για την παροχή υπηρεσιών, τμήματα FIR του κάθε συνεργαζόμενου Κράτους που θα αποτελούνται και από διεθνή αλλά και από εθνικό εναέριο χώρο, οπότε η επέκταση των εθνικών δικαιοδοσιών στα διεθνή τμήματα των «functional blocks» πρέπει να θεωρείται δεδομένη.
Η. Ο αμυντικός προσανατολισμός της οργάνωσης του εναερίου χώρου (Δικαιώματα αμυντικής οργάνωσης)
Εκ της λειτουργικότητάς της – έλεγχος εναέριας κυκλοφορίας -, η οριοθέτηση, υπό την ευθύνη ενός παράκτιου κράτους, μιας Περιοχής Πληροφόρησης Πτήσεων προσφέρει αυξημένα αισθήματα ασφάλειας για την άμυνα του παράκτιου Κράτους.
Πράγματι, ο έλεγχος – με τη μορφή της κατάθεσης σχεδίου πτήσεως – των αεροσκαφών, πολιτικών, κρατικών και στρατιωτικών, που προσεγγίζουν την οριογραμμή του FIR, πολύ πέραν δηλαδή, των εθνικών συνόρων, προσδίδει στην αεράμυνα – ποιοτικά και ποσοτικά – το στοιχείο της «έγκαιρης προειδοποίησης».
Δικαιοδοσίες αμυντικής οργάνωσης:
Στην ίδια λογική υπακούουν και νόμιμα, εξ επόψεως διεθνούς δικαίου, μέτρα, όπως η ενίσχυση της ασφάλειας του εναερίου χώρου με την ενεργοποίηση διαδικασιών αναγνώρισης-αναχαίτισης αεροσκαφών που κινούνται κατά παραβίαση των διεθνών αεροναυτικών κανονισμών, η πιστή εφαρμογή των ρυθμίσεων περί πολιτικο-στρατιωτικού συντονισμού προκειμένου να διατεθεί χώρος για στρατιωτικές χρήσεις σε γειτονικό κράτος. Ιδιαίτερα επισημαίνεται:
- το δικαίωμα ελέγχου και αστυνόμευσης (police) του εναερίου χώρου με διαδικασίες θετικής αναγνώρισης αεροσκαφών και με θέσπιση συμπληρωματικών εθνικών ρυθμίσεων, πέραν των όσων περιλαμβάνονται στο Παράρτημα 2 της Σύμβασης του Σικάγου.
Το δικαίωμα αυτό αναγνωρίζεται και από το άρθρο 13 του Γενικού Κανονισμού για τον ΕΕΟ.
Στην ελληνική όμως αεροπορική νομοθεσία δεν προβλέπεται η επίκληση των ως άνω παρεχομένων ευχερειών ή η ειδικότερη ρύθμιση των αναγνωριζομένων δικαιωμάτων.
Στο Γενικό Κανονισμό, εξάλλου, για τον ΕΕΟ (άρθρο 1 § 2) περιλαμβάνεται γενική επιφύλαξη υπέρ των Κρατών σε θέματα άμυνας και ασφάλειας, ενώ στον ίδιο Κανονισμό (άρθρο 1 § 3) αναλαμβάνεται η δέσμευση της μη παρεμπόδισης από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή της λήψης από τα Κράτη μέλη μέτρων σε θέματα άμυνας και ασφάλειας.
1. Η εφαρμογή της Σύμβασης του Σικάγου και επί των στρατιωτικών αεροσκαφών
Παρά το γεγονός ότι στα άρθρο 3 (a) της Σύμβασης του Σικάγου ορίζεται ότι οι διατάξεις της εφαρμόζονται μόνο επί πολιτικών αεροσκαφών, εντούτοις αρκετές από τις διατάξεις της – και των Παραρτημάτων της, που διαμορφώθηκαν σταδιακά – εφαρμόζονται και επί κρατικών αεροσκαφών, ιδίως όσον αφορά τις δραστηριότητες που αναπτύσσουν τα στρατιωτικά αεροσκάφη σε εθνικό και διεθνή εναέριο χώρο, τις στρατιωτικές, γενικότερα, χρήσεις του εναερίου χώρου.
α. Οι στρατιωτικές χρήσεις του εναερίου χώρου
Η ταυτόχρονη παρουσία στον εναέριο χώρο πολιτικών και στρατιωτικών χρηστών, το παραδεδεγμένο δικαίωμα κοινής χρήσης και ίσης πρόσβασης οδήγησαν τον ICAO στην ανάπτυξη ενός θεσμικού πλαισίου σε θέματα πολιτικό-στρατιωτικού συντονισμού, με βάση τις ρυθμίσεις περί civil-military co-ordination του Annex 11 και τις συμπληρωματικές διατάξεις του Ευρωπαϊκού Σχεδίου Αεροναυτιλίας.
Σχετικά, το σημείο V-2.10 του Σχεδίου Αεροναυτιλίας για την Περιοχή Ευρώπης αναφέρεται ευθέως στα στρατιωτικά αεροσκάφη, ορίζοντας ότι οι (εθνικοί) κανονισμοί για τις πτήσεις των κρατικών αεροσκαφών υπεράνω της ανοικτής θάλασσας πρέπει, κατά το δυνατόν, να είναι συμβατοί με το Annex 2 της Σύμβασης:
«Air Navigation Plan-European Region
Vol. I, Basic ANP, ICAO doc. 7754, 2001
Part V, Air Traffic Management (ATM)
Part V.I, Airspace Management (ASM)
V-2.10 Regulations governing flights of state aircraft over the high seas should, to the maximum extent practicable, comply with the relevant provisions of Annex 2. Where this is not possible due to the nature of the operations involved, measures should be taken to ensure that other aircraft are not endangered by such operations».
Εντονότερη και πλέον άμεση είναι η αναφορά στους στρατιωτικούς χρήστες στη νέα Σύμβαση EUROCONTROL της 27.6.1997.
Πράγματι, μεταξύ των γενικών αρχών και στόχων του Οργανισμού, είναι η παροχή της μέγιστης ελευθερίας σε όλους τους χρήστες (άρθρο 1 § 1) και για το σκοπό αυτό τα όργανά του θα ενεργούν σε συνεργασία με τις εθνικές πολιτικές και στρατιωτικές αρχές (άρθρο 1 § 2) ώστε να διασφαλίζεται κατά τρόπο ελαστικό η χρήση του εναερίου χώρου και από πολιτικούς και από στρατιωτικούς χρήστες (άρθρο 3 § 3). Και για το λόγο αυτό, με τη νέα Σύμβαση ιδρύεται και μια «Διαρκής Επιτροπή πολιτικής-στρατιωτικής διασύνδεσης» (άρθρο 7 §4).
β. Αναγνώριση – αναχαίτιση αεροσκαφών
Οι διαδικασίες που περιλαμβάνει το Annex 2 της Συμβάσεως για την αναγνώριση – αναχαίτιση αεροσκαφών αναφέρονται ευθέως στα στρατιωτικά αεροσκάφη, για τα οποία επιβάλλεται, βάσει του σημ. 3.8.1 του Annex 2, η υποχρέωση στα κράτη να εκδίδουν κανονισμούς οι οποίοι πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τους την απαίτηση για την κατοχύρωση της ασφάλειας των πολιτικών αεροσκαφών:
«3.8.1 Interception of civil aircraft shall be governed by appropriate regulations and admin-istrative directives issued by Contracting States in compliance with the Convention on Interna-tional Civil Aviation, and in particular Article 3(d) under which Contracting States undertake, when issuing regulations for their State aircraft, to have due regard for the safety, of navigation of civil aircraft. Accordingly, in drafting appropriate regulations and administrative directives due regard shall be had to the provisions of Appendix 1, Section 2 and Appendix 2, Section 1».
γ. To άρθρο 3 δις της Σύμβασης του Σικάγου περί απαγορεύσεως χρήσης όπλων κατά πολιτικών αεροσκαφών
Το άρθρο αυτό προστέθηκε στο κείμενο της Σύμβασης με το Πρωτόκολλο που τροποποίησε σχετικά τη Σύμβαση και υπογράφτηκε στις 10.5.1984 στα πλαίσια της 25ης Συνόδου (έκτακτης) της Γενικής Συνέλευσης του Οργανισμού Διεθνούς Πολιτικής Αεροπορίας στο Μόντρεαλ.
Με το άρθρο 3 δις, «τα συμβαλλόμενα κράτη αναγνωρίζουν ότι κάθε κράτος πρέπει να αποφεύγει να καταφεύγει στη χρήση όπλων εναντίον πολιτικών αεροσκαφών σε πτήση και ότι, σε περίπτωση ανα¬χαίτισης, δεν πρέπει να τίθεται σε κίνδυνο η ασφάλεια του αεροσκά¬φους και οι ζωές των προσώπων που επιβαίνουν σ’ αυτό...». Το άρθρο αυτό αναφέρεται, έστω και έμμεσα, στα στρατιωτικά αεροσκάφη και θεωρείται ότι αποτυπώνει εθιμικό κανόνα του διεθνούς δικαίου που ισχύει και έναντι μη συμβαλλομένων στη Σύμβαση κρατών.
δ. Το άρθρο 3(δ) της Σύμβασης του Σικάγου
Η τέταρτη περίοδος του άρθρου 3 της Σύμβασης ορίζει ότι τα συμβαλλόμενα κράτη αναλαμβάνουν την υποχρέωση να λαμβάνουν δεόντως υπόψη την ασφάλεια αεροπλοΐας των πολιτικών αεροσκαφών όταν εκδίδουν Κανονισμούς για τα κρατικά τους αεροσκάφη.
Η διάταξη αυτή αναφέρεται ευθέως και στις δραστηριότητες στρατιωτικών αεροσκαφών εντός του εθνικού εναερίου χώρου, των Περιοχών Πληροφόρησης Πτήσεων (FIR) και του διεθνούς εναερίου χώρου.
Αξίζει να σημειωθεί σχετικά ότι και οι Οδηγίες του Υπουργείου Αεροπορίας των ΗΠΑ ορίζουν ότι η έκδοση από το κράτος Κανονισμών για τα στρατιωτικά τους αεροσκάφη θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη την ανάγκη ασφάλειας της Πολιτικής Αεροπορίας και ότι τα στρατιωτικά αεροσκάφη θα ακολουθούν εθελοντικά τις διαδικασίες του ICAO .
Πρέπει να παρατηρηθεί ότι σχετικές ρυθμίσεις δεν έχουν θεσμοθετηθεί από την ελληνική νομοθεσία.
2. Δικαιοδοσίες ελέγχου και περιορισμών στην κίνηση των στρατιωτικών αεροσκαφών
Το σχέδιο πτήσεως στον «ελεγχόμενο εναέριο χώρο»:
Όσον αφορά το διεθνή εναέριο χώρο εντός μιας Περιοχής FIR, η κατάσταση διαφοροποιείται με βάση την αρχή της ελευθερίας αεροπλοΐας, που κατοχυρώνεται και από το Γενικό Δημόσιο Διεθνές Δίκαιο.
Η «Αρμόδια Αρχή» της Περιοχής FIR υπάγει υπό τον έλεγχό της τα αεροσκάφη, πολιτικά ή κρατικά-στρατιωτικά, που κινούνται με τους κανόνες της «Γενικής Εναέριας Κυκλοφορίας» (GAT: General Air Traffic) σε τμήματα «ελεγχόμενου» εναερίου χώρου (con-trolled airspace), με καθοδήγηση δι’ οργάνων (IFR flights) ή σε τμήματα όπου ισχύουν «ειδικές απαιτήσεις πτήσεων» που η εθνική «Αρμόδια Αρχή» έχει γνωστοποιήσει με ΝΟΤΑΜ και δημοσιεύσει στο εθνικό AIP.
Αυτά συνάγονται σαφώς από τις προβλέψεις του σημ. 3.3.1.2 του Annex 2 και του σημ. 2.9.3.1 του Annex 11, όπου ως «ελεγχόμενος» εναέριος χώρος για πτήση δι’ οργάνων ορίζονται οι αεροδιάδρομοι, οι «τερματικές περιοχές» και τα τμήματα εναερίου χώρου όπου ισχύουν ειδικές απαιτήσεις πτήσεων.
Το σχέδιο πτήσεως στις επιχειρησιακές πτήσεις των στρατιωτικών αεροσκαφών:
Στο Νατοϊκό Εγχειρίδιο «Air Operations Functional Planning Guide, Part 2: Airspace Control, Terms and Procedures» (SHOPA/1200, 4.1.1998), γίνεται διάκριση, στο σημ. 20, μεταξύ «non-operational» και «operational» flights, εκ των οποίων μόνον οι πρώτες υπάγονται στους κανόνες GAT και στην απαίτηση για κατάθεση σχεδίου πτήσεως:
Η ίδια διάκριση αποτυπώνεται και στις Οδηγίες επιχειρήσεων του Υπουργείου Άμυνας των ΗΠΑ – General Planning (DOD) της 12.9.1996. Σύμφωνα με το σημ. 6-3, τα στρατιωτικά αεροσκάφη των ΗΠΑ, κινούμενα με κανόνες GAT εντός ελεγχόμενου εναερίου χώρου, εφαρμόζουν τις διαδικασίες κίνησης των πολιτικών αεροσκαφών του ICAO, όπως αυτές περιγράφονται στους Ομοσπονδιακούς αεροναυτικούς Κανονισμούς [Federal Air Regulations, FAR 91.1(b)].
Αποκλίσεις στο σημείο αυτό παρουσιάζει και η ακολουθούμενη γενικότερη πρακτική από τα όργανα του NATO (Στρατιωτική Επιτρο¬πή και Επιτροπή Συντονισμού) σε ό,τι αφορά το σχεδιασμό και την εκτέλεση αεροναυτικών ασκήσεων στο διεθνή μη ελεγχόμενο εναέριο χώρο εντός Περιοχών FIR και ειδικότερα όσον αφορά την κίνηση σχηματισμών ασκουμένων αεροσκαφών εντός του τμήματος μιας Περιοχής FIR που έχει δεσμευ¬θεί προσωρινά για τη διεξαγωγή της άσκησης.
Για την περίπτωση αυ¬τή, η στρατιωτική Διοίκηση των μετεχόντων στην άσκηση σχηματι¬σμών αεροσκαφών κοινοποιεί στην «Αρμόδια Αρχή» της Περιοχής FIR, εντός τμήματος της οποίας θα διεξαχθεί η άσκηση, αντί σχεδίου πτή¬σεως μόνο ορισμένα στοιχεία για τον αριθμό και τον τύπο των αεροσκαφών, το χρόνο παραμονής των αεροσκαφών στο χώρο της άσκη¬σης και τον κώδικα ηλεκτρονικής αναγνώρισης των αεροσκαφών (IFF). Δεν περιλαμβάνεται δηλαδή «πτητική δραστηριότητα» των αε¬ροσκαφών εντός του χώρου που έχει εκχωρηθεί για τη διεξαγωγή της άσκησης.
Σχετική είναι και η επίκληση της κατευθυντήριας αρχής που αναφέρεται στο σημ. 16.1.1 των «Διαδικασιών Παροχής Υπηρεσιών Εναερίου Κυκλοφορίας» (Procedures for Air Navi¬gation Services, ICAO doc. 4444), σύμφωνα με το οποίο «αναγνωρίζεται ότι ορισμένες στρατιωτικές αεροναυτικές επιχειρήσεις απαιτούν τη μη συμμόρφω¬ση με ορισμένες διαδικασίες εναερίου κυκλοφορίας».
3. Δυνατότητα επέκτασης των εθνικών δικαιοδοσιών επί πτήσεων GAT και ΟΑΤ
Οι πτήσεις GAT στα πλαίσια του ICAO:
Σύμφωνα με το άρθρο 3 (a) της Συμβάσεως του Σικάγου, το πεδίο εφαρμογής της – συνεπώς, και των Παραρτημάτων της 2 και 11, που ρυθμίζουν τα του ελέγχου εναερίου κυ-κλοφορίας – περιορίζεται στα πολιτικά αεροσκάφη, εξαιρουμένων των κρατικών-στρατιωτικών [3 (b)].
Εξάλλου, σύμφωνα με το σημείο (d) του ιδίου άρθρου, τα συμβαλλόμενα Κράτη υποχρεούνται, όταν εκδίδουν κανονισμούς για τα κρατικά τους αεροσκάφη, να λαμβάνουν δεό-ντως υπόψη των την ανάγκη κατοχύρωσης της ασφάλειας των πτήσεων των πολιτικών αεροσκαφών.
Αυτό βέβαια δεν σημαίνει ότι τα κρατικά αεροσκάφη του Α, π.χ., Κράτους διαφεύγουν από την εποπτεία των αρμόδιων εθνικών αρχών όταν ίπτανται στον εναέριο χώρο του Β, π.χ., Κράτους ή σε ζώνη διεθνούς εναερίου χώρου περιοχής FIR του Κράτους Β.
Τα κρατικά – και τα στρατιωτικά – αεροσκάφη, καίτοι χαίρουν κατά το Γενικό Δημόσιο Διεθνές Δίκαιο κυριάρχου ασυλίας, υπάγονται πλήρως στο εθνικό σύστημα ελέγχου εναερίου κυκλοφορίας του Κράτους υπέρπτησης, σύμφωνα με το σημείο (c) του άρθρου 3.
Ακολουθούν επίσης τις οδηγίες των Κέντρων ελέγχου εναερίου κυκλοφορίας της Περιοχής FIR υπέρπτησης όταν κινούνται σε «ελεγχόμενο» εναέριο χώρο (controlled airspace) της Περιοχής FIR, εθνικό ή διεθνή. Στην περίπτωση αυτή ίπτανται με τους κανόνες της Γενικής εναέριας κυκλοφορίας (General Air Traffic, GAT) του ICAO, που είναι κοινοί και για τα πολιτικά και για τα κρατικά αεροσκάφη (Annex 2, 3.3.1.2, Annex 11, 2.9.3.1).
Αντίθετα, θεωρείται ότι τα κρατικά αεροσκάφη, – και αυτό, βέβαια, αφορά ιδιαίτερα τα στρατιωτικά αεροσκάφη – όταν κινούνται σε τμήματα «μη ελεγχόμενου» διεθνούς εναερίου χώρου Περιοχής FIR, δεν υπάγονται στους κανόνες GAT, υποχρεούνται όμως, με βάση το άρθρο 3 (d), να φροντίζουν για την ασφάλεια πτήσεων των πολιτικών αεροσκαφών.
Η διάκριση πτήσεων GAT – OAT στα πλαίσια του EUROCONTROL και του ΝΑΤΟ:
Στο EUROCONTROL, η διάκριση μεταξύ πτήσεων GAT και ΟΑΤ (Operational Air Traffic) έτυχε ιδιαίτερης επεξεργασίας, με ζητούμενο την πρόσθετη εφαρμογή, πέραν των ρυθμίσεων του ICAO, και των κατάλληλων εθνικών κανονισμών.
Η Μόνιμη Επιτροπή (Permanent Commission) του EUROCONTROL προσπάθησε να συνδυάσει τα κοινά στοιχεία των ορισμών που δόθηκαν σε μια νέα διατύπωση, ως εξής:
«For GAT in respect of flights in airspace of ECAC members States: All flights which are conducted accordance with the rules and procedures of ICAO and/or the national civil aviation regulations and legislation».
«For OAT in respect of flights in airspace of ECAC member States: All flights which do not comply with the provisions stated for GAT and for which rules and procedures have been speci-fied by appropriate national authorities».
Οι ορισμοί αυτοί υιοθετήθηκαν από τη Μόνιμη Επιτροπή του EUROCONTROL κατά την 9η Σύνοδό της, το Νοέμβριο του 2000, αφήνουν δε περιθώριο και για την έκδοση συμπληρωματικών εθνικών ρυθμίσεων που, ενδεχομένως, να είναι και προς την κατεύθυνση του περιορισμού της ελευθερίας κινήσεων των πτήσεων ΟΑΤ σε τμήματα «μη ελεγχόμενου» διεθνώς εναερίου χώρου.
Πρέπει να παρατηρηθεί ότι σχετικές εθνικές συμπληρωματικές ρυθμίσεις δεν έχουν ακόμη εκδοθεί στα πλαίσια της εξουσιοδοτικής διατάξεως του άρθρου 2 § 2 του Κώδικα Αεροπορικού Δικαίου.
4. Δικαιοδοσίες κατοχύρωσης της άμυνας και ασφάλειας πτήσεων: διεθνείς και εθνικές ρυθμίσεις για την αναγνώριση – αναχαίτιση αεροσκαφών
Τα Παραρτήματα 2 και 11 της Συμβάσεως του Σικάγου περιλαμβάνουν κανόνες με τους οποίους ρυθμίζεται η ενεργοποίηση εκ μέ¬ρους των αρμόδιων ATS εθνικών αρχών των διαδικασιών αναγνώρισης - ή και αναχαίτισης - αεροσκαφών αγνώστου ταυτότητας ή αεροσκαφών που παραβιάζουν τους κανόνες και περιορισμούς εναερίου κυκλοφορίας εντός του εθνικού εναερίου χώρου ή της ευρύτερης περιοχής FIR υπό τη δικαιοδοσία του κατά περίπτωση παράκτιου κράτους.
Έννοια παραβίασης – παράβασης:
Στην πρώτη περίπτωση, παραβίαση εθνικού εναερίου χώρου έχουμε όταν διαπιστωθεί είσοδος πολιτικού αεροσκάφους χωρίς προηγούμενη κατάθεση σχεδίου πτήσεως ή στρατιωτικού και, γενικότερα, κρατικού αεροσκάφους χωρίς την προηγούμενη παροχή δι¬πλωματικής αδείας εισόδου.
Στη δεύτερη περίπτωση, πρέπει να διακρίνουμε:
Παράβαση κανονισμών εναερίου κυκλοφορίας έχουμε όταν τα κι¬νούμενα εντός του εθνικού εναερίου χώρου ή ευρύτερης ζώνης διε¬θνούς εναερίου χώρου, εντός Περιοχής FIR, αεροσκάφη δεν τηρούν τις ρυθμίσεις των διεθνών αεροναυτικών κανονισμών - κυρίως των Παραρτημάτων 2 και 11 της Συμβάσεως, με τα οποία υλοποιείται η πρόβλεψη της περίοδ. γ’ του άρθρου 12 της Συμβάσεως περί των «κανόνων αέρος» στο διεθνή εναέριο χώρο - και των εθνικών κανονι¬σμών -περί εισόδου, εξόδου και κινήσεως των αεροσκαφών με ένταξη τους στο συνολικό σύστημα εναερίου κυκλοφορίας και εντός αεροδια¬δρόμων - που εκδίδονται σύμφωνα με τις γενικές προβλέψεις των άρθρων 11 και 68 της Συμβάσεως.
Από την τυπολογία των «παραβιάσεων» και «παραβάσεων» που εξετέθησαν, καθίσταται φανερό ότι σε ορισμένες περιπτώσεις το πρόβλημα που παρουσιάζεται αφορά την ασφάλεια του κράτους και σε άλλες περιπτώσεις από τις παραβάσεις των κανονισμών εναερίου κυκλοφορίας - εθνικούς και διεθνείς- δημιουργείται κίνδυνος για την ασφάλεια της αεροπλοΐας.
Οι διαδικασίες αναγνώρισης – αναχαίτισης
1. Στον εθνικό εναέριο χώρο:
Η αντίδραση των εθνικών αρχών, υπεύθυνων για την παροχή υπηρεσιών εναερίου κυκλοφορίας στον εθνικό και διεθνή εναέριο χώρο εντός Περιοχών FIR, συνίσταται στην ενεργοποίηση διαδικασιών αναγνώρισης-αναχαίτισης ή και εξαναγκασμού σε προσγείωση – αλλά, στην τελευταία αυτή περίπτωση, μόνο για αεροσκάφη εντός του εθνι¬κού εναερίου χώρου - των αεροσκαφών που διαπράττουν «παραβιά¬σεις» και «παραβάσεις», διαδικασιών που προβλέπονται και νομιμο¬ποιούνται και από το γενικό Δημόσιο Διεθνές Δίκαιο, αλλά και οι οποίες στηρίζονται και σε διατάξεις της Συμβάσεως του Σικάγου και των Παραρτημάτων της 2 και 11 .
Η επιστήριξη της νομιμότητας της αντίδρασης διαφοροποιείται ανάλογα με την κατηγορία του προβλήματος που αντιμετωπίζεται.
Οι παραβιάσεις του εθνικού εναερίου χώρου και οι παραβάσεις εθνικών κανονισμών περί περιορισμών στην κίνηση αεροσκαφών εντός του εθνικού εναερίου χώρου δημιουργούν πρόβλημα εθνικής ασφά¬λειας, η δε ενεργοποίηση διαδικασιών αναγνώρισης - αναχαίτισης κα¬λύπτονται και από το άρθρο 51 του Χάρτη των HE περί του δικαιώμα¬τος νομίμου αμύνης - και από το άρθρο 9 § 3 της Συμβάσεως Σικάγου, το οποίο προβλέπει και την περίπτωση εξαναγκασμού σε προσγείωση . Πρέπει να σημειωθεί ότι αν πρόκειται για στρατιωτικό αεροσκάφος, πληρουμένων των προϋποθέσεων περί νομίμου αμύνης, θεωρείται συγγνωστή η εξάντληση των ορίων της ακόμη και με προσφυγή στη χρήση όπλων ενώ αυτό απαγορεύεται, βάσει του άρθρου 3 δις της Συμβάσεως, αν πρόκειται για πολιτικό αεροσκάφος.
Στο διεθνή εναέριο χώρο:
Κίνδυνοι για την ασφάλεια της αεροπλοΐας δημιουργούνται και από παραβάσεις των διεθνών κανονισμών εναερίου κυκλοφορίας - κυρίως των Παραρτημάτων 2 και 11 - στο διεθνή εναέριο χώρο εν¬τός Περιοχής FIR υπό την ευθύνη παράκτιου κράτους. Και εδώ βάση της εφαρμογής των διαδικασιών αναγνώρισης και αναχαίτισης των Παραρτημάτων 2 και 11 είναι το άρθρο 44 (h) της Συμβάσεως, η δε ενεργοποίηση των σχετικών επιχειρήσεων αναγνώρισης-αναχαίτισης εκ μέρους της «Αρμοδίας Αρχής» Περιοχής FIR στηρίζεται στη διάτα¬ξη του άρθρου 12 περίοδ. γ’ και δ’ της Συμβάσεως, σύμφωνα με τις οποίες «εις τας ανοικτάς θαλάσσας ισχύοντες νόμοι θα ώσιν οι εις εφαρμογήν της παρούσης συμβάσεως καταρτιζόμενοι. Έκαστον συμβαλλόμενον Κράτος αναλαμβάνει να εξασφάλιση την δίωξιν παντός προσώπου παραβιάζοντος τους ισχύοντας Κανονισμούς» .
Πρέπει όμως να σημειωθεί ότι οι ρυθμίσεις του Annex 2 της Συμβάσεως αναφέρονται μεν σε διαδικασίες αναγνώρισης-αναχαίτισης σε διεθνή εναέριο χώρο, αλλά αφορούν μόνο τα πολιτικά αεροσκάφη:
Επισημαίνεται ότι εθνικοί κανονισμοί, σύμφωνα και με τα οριζόμενα από την περίοδο β΄ του σημ. 3.8.1 του Annex 2, δεν έχουν εκδοθεί, πλην του προβληματικού Α.Ν. 2597/40.
Τα στρατιωτικά αεροσκάφη, κινούμενα στο διεθνή εναέριο χώρο, απολαμβάνουν σε καιρό ειρήνης κυριάρχου ασυλίας και ελευθερίας αεροπλοΐας και με βάση το Γενικό Δημόσιο Διεθνές Δίκαιο.
Τυχόν παραβάσεις των κανονισμών εναερίου κυκλοφορίας δικαιολογούν την ενεργοποίηση, εκ μέρους των αρμοδίων αρχών της Περιοχής FIR, διαδικασιών αναγνώρισης του αεροσκάφους, αλλά όχι και την παρέμβαση δι’αναχαιτήσεως (β. σχετικά και άρθρο 32 της Σύμβασης για το δίκαιο της θάλασσας του 1982: «ασυλία πολεμικών πλοίων και άλλων κρατικών πλοίων που χρησιμοποιούνται για μη εμπορικούς σκοπούς»).
5. Μέτρα άμυνας και ασφάλειας στα πλαίσια του Ενιαίου Ευρωπαϊκού Ουρανού
Οι διεθνείς δικαιοδοσίες των Κρατών σε θέματα ασφάλειας πτήσεων και άμυνας εκ του Γενικού Δημοσίου Διεθνούς Δικαίου και βάσει του ICAO – με ειδικότερη αναφορά στο δικαίωμα αναγνώρισης αεροσκαφών όταν παρεκκλίνουν από τους κανόνες ICAO περί γενικής εναέριας κυκλοφορίας (GAT: General Air Traffic) – κατοχυρώνονται και από τους Κανονισμούς για τον Ενιαίο Ευρωπαϊκό Ουρανό.
Πράγματι, ο Γενικός Κανονισμός (Framework Regulation) αναγνωρίζει το δικαίωμα των Κρατών για την εφαρμογή μέτρων σε θέματα άμυνας και ασφάλειας, ειδικότερα όσον αφορά την επιτήρηση του εναερίου χώρου που έχει τεθεί υπό την ευθύνη των βάσει Περιοχικών Συμφωνιών Αεροναυτιλίας – συνεπώς και των διεθνών τμημάτων του FIR – περιλαμβανομένης της δυνατότητας αναγνώρισης παρατύπως κινούμενων αεροσκαφών προς το σκοπό της κατοχύρωσης της ασφάλειας πτήσεων και των απαιτήσεων της άμυνας:
Article 13
Safeguards
This Regulation shall not prevent the application of measures by a Member State to the ex-tent to which these are needed to safeguard essential security or defence policy interests. Such measures are in particular those which are imperative:
- for the surveillance of airspace that is under its responsibility in accordance with ICAO Regional Air Navigation agreements, including the capability to detect, identify and evaluate all aircraft using such airspace, with a view to seeking to safeguard safety of flights and to take ac-tion to ensure security and defence needs,
Θ. Εθνικές δικαιοδοσίες για την εγκαθίδρυση «περιορισμένων» περιοχών για λόγους άμυνας και ασφάλειας
Απαγορευμένες περιοχές:
Η δυνατότητα της καθιέρωσης, με μονομερή κρατική πράξη, απαγορευμένων ζωνών στον εθνικό εναέριο χώρο αναγνωρίζεται από τη Σύμβαση του Σικάγου στο άρθρο 9 § 1 σύμφωνα με το οποίο κάθε συμβαλλόμενο κράτος μπορεί, για λόγους στρατιωτικής ανάγκης ή δημόσιας ασφάλειας, να περιορίσει ή να απαγορεύσει τις πτήσεις αεροσκαφών άλλων κρατών σε ζώνες του εναερίου χώρου υπεράνω του εδάφους του.
Πρόβλεψη για την ανακήρυξη απαγορευμένων περιοχών υπεράνω της ελληνικής επικράτειας περιλαμβάνει και ο Κώδικας Αεροπορικού Δικαίου, στο άρθρο 4, και ο Ν. 2597/1940, το άρθρο 3 του οποίου ορίζει ότι ορισμένες ζώνες του ελληνικού εδάφους δύναται να κηρυχθούν απαγορευμένες στην εναέρια κυκλοφορία, η δε πτήση αεροσκαφών υπεράνω των ζωνών αυτών απαγορεύεται. Οι προβλέψεις αυτές βρίσκονται σε αρμονία με το ρυθμιστικό πλαίσιο του άρθρου 9 της Σύμβασης του Σικάγου.
Η διάταξη όμως του άρθρου 4 του ΚΑΔ δεν έχει ενεργοποιηθεί στην ελληνική νομοθεσία ούτως ώστε να προσφερθεί πληρέστερη κάλυψη σε σχέση με τον Α.Ν. του 1940.
Περιορισμένες περιοχές στο διεθνή εναέριο χώρο:
Η πρακτική της ανακήρυξης «περιορισμένων» περιοχών ως «ελεγχόμενων» προσφέρει τη δυνατότητα στο παράκτιο κράτος να καλύπτει απαιτήσεις ασφαλείας και άμυνας, ακόμη και σε διεθνή τμήματα της υπό την ευθύνη του Περιοχής FIR χωρίς να παρατυπεί, όπως, π.χ., στην περίπτωση της ανακήρυξης απαγορευμένων περιοχών στο διεθνή εναέριο χώρο. Ως απαγορευμένες περιοχές έχουν χαρακτηρισθεί τα πεδία βολής Ψαθούρας και Άνδρου, που περιλαμβάνουν και εθνικό και διεθνή εναέριο χώρο, και οι οποίες θα μπορούσαν να χαρακτηρισθούν ως «ελεγχόμενες περιορισμένες περιοχές».
Σχετική πρόβλεψη περιλαμβάνεται στο άρθρο 4 του Κώδικα Αεροπορικού Δικαίου Ν. 1815/1998), η οποία όμως δεν έχει ενεργοποιηθεί.
Το θεσμικό πλαίσιο στον Ενιαίο Ευρωπαϊκό Ουρανό
Στα πλαίσια του Ενιαίου Ευρωπαϊκού Ουρανού ισχύουν τα εξής:
Όσον αφορά τον εθνικό εναέριο χώρο, ο Γενικός Κανονισμός ορίζει αφενός μεν ότι δεν επηρεάζεται η κυριαρχία των Κρατών (άρθρο 1 § 2), αφετέρου δε ότι δεν επηρεάζονται τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις των Κρατών εκ του ICAO (άρθρο 1 § 3), συνεπώς η εγκαθίδρυση απαγορευμένων περιοχών επιτρέπεται, ενώ, αντίθετα, απαγορεύεται (υπο-χρεώσεις εκ του ICAO…) η εγκαθίδρυση απαγορευμένων περιοχών στο διεθνή εναέριο χώρο υπό την ευθύνη ων Κρατών μελών (FIRs).
Όσον αφορά, εξάλλου, το διεθνή εναέριο χώρο των Περιοχών FIR υπό την ευθύνη των Κρατών μελών – στον οποίο εφαρμόζονται οι Κανονισμοί (άρθρο 8 § 1 του Κανονισμού για την παροχή υπηρεσιών και 1 § 3 του Κανονισμού για την Οργάνωση και τη Χρήση του εναερίου χώρου) – ο τρίτος Κανονισμός (Οργάνωση – Χρήση...) παραπέμπει (άρθρο 7 § 1), ως προς τις στρατιωτικές χρήσεις, στο σύνολο των Συστάσεων που συνιστούν την «Ευέλικτη χρήση του εναερίου χώρου» (flexible use of the airspace), συνεπώς και στις ρυθμίσεις που επιτρέπουν την εγκαθίδρυση «περιορισμένων» περιοχών υπό τη μορφή «περιοχών διαχωρισμού» (segregated areas).
Στο Γενικό Κανονισμό, εξάλλου, για τον ΕΕΟ (άρθρο 1 § 2) περιλαμβάνεται γενική επιφύλαξη υπέρ των Κρατών σε θέματα άμυνας και ασφάλειας, ενώ στον ίδιο Κανονισμό (άρθρο 1 § 3) αναλαμβάνεται η δέσμευση της μη παρεμπόδισης από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή της λήψης από τα Κράτη μέλη μέτρων σε θέματα άμυνας και ασφάλειας.
Ι. Περιορισμοί και ελεγχόμενη χρήση – λόγω αποστρατικοποίησης – ζωνών εναερίου χώρου
Αμυντικό προσανατολισμό έχουν, μεταξύ δύο Κρατών με σχέσεις «κακής γειτονίας», και τα προβαλλόμενα αιτήματα περί εν ισχύι διεθνών υποχρεώσεων διατήρησης ορισμένων ζωνών υπό καθεστώς «ουδετεροποίησης» ή «αποστρατικοποίησης», γεγονός που επηρεάζει την εγκαθίδρυση και λειτουργία αεροδιαδρόμων στις εν λόγω περιοχές, αφού μέσω αυτών διακινούνται και στρατιωτικά αεροσκάφη.
Πράγματι, η Τουρκία προβάλλει και σε διμερές επίπεδο, αλλά και ενώπιον του ICAO, του ΙΜΟ και του ΝΑΤΟ, ότι:
α. Βάσει του άρθρου 13 της Συνθήκης της Λωζάννης «περί ειρήνης», έχει επιβληθεί καθεστώς «μειωμένης στρατιωτικής παρουσίας» της Ελλάδας στα νησιά Μυτιλήνη, Χίο, Σάμο και Ικαρία ως ακολούθως:
Πέραν όμως των προβλεπόμενων μέτρων, η Τουρκία ισχυρίζεται ότι το μερικό, έστω, ως άνω καθεστώς αποστρατικοποίησης πρέπει να εφαρμοσθεί κατά τρόπο ώστε να αποκλείονται οι αεροναυτικές διευκολύνσεις εδάφους και διαδρομών υπεράνω των νησιών, και συνεπώς, στα πλαίσια του ICAO, προβάλλει «objections» σε οποιαδήποτε πρόταση της Ελλάδος για διέλευση αεροδιαδρόμων από την περιοχή.
β. Βάσει του άρθρου 14 της Συνθήκης ειρήνης των Παρισίων (1947), τα Δωδεκάνησα περιέρχονται κατά κυριαρχία στην Ελλάδα, αλλά με την επιβολή της υποχρέωσης «να αποστρατικοποιηθούν και να παραμείνουν αποστρατικοποιημένα».
Η έννοια της αποστρατικοποίησης προσδιορίζεται κατά περιεχόμενο από το άρθρο «D» του Παραρτήματος ΧΙΙΙ της Συνθήκης και περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, «εγκαταστάσεις πολεμικής αεροπορίας...» και τη μη «χρησιμοποίηση βάσεων από την πολεμική αεροπορία».
Η Τουρκία, καίτοι μη συμβαλλόμενο μέρος, θεωρεί ότι η ρήτρα περί αποστρατικοποίησης εξυπηρετεί της ασφάλειά της και, συνεπώς, εφόσον λειτουργεί και υπέρ τρίτου Κράτους δικαιούται να την επικαλείται.
Στα πλαίσια αυτά, επιζητεί την «ελεγχόμενη χρήση» των αεροδιαδρόμων G18 και R19 που διέρχονται από την περιοχή και με ΝΟΤΑΜs προς τις αρμόδιες ελληνικές αρχές ζητά τη μεταβίβαση και προς την τουρκική «ΥΠΑ» των σχεδίων πτήσεως των αεροσκαφών που διέρχονται μέσω των ως άνω αεροδιαδρόμων, ώστε να διασφαλίζεται ότι δεν χρησιμοποιούνται και από στρατιωτικά αεροσκάφη.
γ. Τέλος, η Τουρκία επιμένει ότι η «ουδετεροποίηση» των νήσων Σαμοθράκης και Λήμνου που είχε επιβληθεί με το άρθρο 4 § 3 της Συνθήκης της Λωζάννης της 24.7.1923 για το «καθεστώς των Στενών» εξακολουθεί να ισχύει.
Στα πλαίσια της «ουδετεροποίησης», εκ του άρθρου 4, είχε επιβληθεί στην Ελλάδα, βάσει του άρθρου 6, η υποχρέωση μειωμένης στρατιωτικής παρουσίας στα ως άνω νησιά, η απαγόρευση εγκατάστασης αεροναυτικών βάσεων και περιορισμοί στην κίνηση στρατιωτικών αεροσκαφών όσον αφορά τη μεταφορά στρατιωτικού προσωπικού.
Σχετικά πρέπει να σημειωθούν τα εξής:
Πράγματι, οι ως άνω υποχρεώσεις είχαν επιβληθεί στην Ελλάδα με τα άρθρα 4 και 6 της Συνθήκης της Λωζάννης για το καθεστώς των Στενών.
Όμως, μεταγενέστερα, η Συνθήκη του Montreux της 20.7.1936 για τα Στενά εγκαθίδρυσε ένα καθεστώς ελεγχόμενης από την Τουρκία, για «λόγους ασφαλείας της», ελευθερίας ναυσιπλοΐας (Προοίμιο, 2η παράγρ.), υποκατέστησε (Προοίμιο, 3η παράγρ.) τη Συνθήκη της Λωζάννης του 1923 για το καθεστώς των Στενών και επέτρεψε στην Τουρκία τον «άμεσο επανεξοπλισμό της ζώνης των Στενών», η οποία είχε «ουδετεροποιηθεί» βάσει του άρθρου 4 § 1 της Συνθήκης του 1923 (Πρόσθετο Πρωτόκολλο, άρθρο 1).
Το ζητούμενο είναι αν η Συνθήκη του Montreux, υποκαταστήσασα τη Συνθήκη της Λωζάννης, κατήργησε και το καθεστώς «ουδετεροποίησης» των νήσων Σαμοθράκης και Λήμνου (εκ του άρθρου 4 § 3 της Συνθήκης της Λωζάννης), καίτοι ουδεμία μνεία γίνεται περί αυτού στο κείμενο της Συνθήκης του Montreux και στο πρόσθετο αυτής Πρωτόκολλο.
Στη Συνθήκη του Montreux και στο Πρωτόκολλο, όμως, δεν γίνεται καμία μνεία επίσης για την κατάργηση (εκ του άρθρου 4 § 2 της Συνθήκης της Λωζάννης) της ουδετεροποίησης «των νήσων της Προποντίδος, πλην της νήσου Καλολίμνου», δεδομένου ότι η Συνθήκη του Montreux και το Πρόσθετο σ’ αυτή Πρωτόκολλο αναφέρεται ευθέως μόνο στη «ζώνη των Στενών» (άρθρο 4 § 1 της Συνθήκης της Λωζάννης).
Σχετικά πρέπει να παρατηρηθούν τα εξής:
Η Τουρκία, μετά την υποβολή, στις 11.4.1936, της Ρηματικής Διακοίνωσης με την οποία ζητούσε σύγκληση Διπλωματικής Συνδιάσκεψης για την αναθεώρηση του «καθεστώτος των Στενών», φαίνεται, από τη διπλωματική της αλληλογραφία με την Ελλάδα, ότι αντιμετώπιζε θετικά τον επανεξοπλισμό από την Ελλάδα, όχι μόνο των νήσων Σαμοθράκης και Λήμνου, αλλά και «άλλων νήσων του Αιγαίου» (Τηλεγράφημα Επιτετραμμένου Ελληνικής Πρεσβείας στην Άγκυρα, υπ’ αριθμ. 936/17.4.1936).
Λίγες μέρες όμως αργότερα, περιόριζε τη συναίνεσή της μόνο όσον αφορά τα δύο ως άνω νησιά του άρθρου 4 § 3 της Συνθήκης της Λωζάννης για τα Στενά, ενώ όσον αφορά τα «άλλα νησιά», για τα οποία υπάρχουν περιοριστικές ρυθμίσεις στο άρθρο 13 της Συνθήκης της Λωζάννης «περί ειρήνης» (Μυτιλήνη, Χίος, Σάμος, Ικαρία), παρέπεμπε σε ενδεχόμενες μεταγενέστερες διευθετήσεις, «εφόσον το θέμα θα ανεκινείτο από την Ελλάδα» (Επιστολή Τούρκου Πρέσβυ στην Αθήνα, της 6.5.1937, προς τον Έλληνα Πρωθυπουργό).
Η θετική αυτή στάση υπέρ του επανεξοπλισμού των νήσων Σαμοθράκης και Λήμνου εξεδηλώθη και μετά την υπογραφή της Συνθήκης του Montreux, με δήλωση του Υπουργού Εξωτερικών Αράς, κατά τη διάρκεια συνεδριάσεως της Τουρκικής Εθνοσυνέλευσης στην Άγκυρα (31.7.1936), σύμφωνα με την οποία «οι ρυθμίσεις της Συνθήκης της Λωζάννης για τα Στενά έχουν καταργηθεί από τη Συνθήκη του Montreux».
Μετά όμως το 1974, η θέση της Τουρκίας επί του θέματος άλλαξε ριζικά. Θεωρεί, πλέον, ότι η Συνθήκη του Montreux εξάντλησε τα αποτελέσματά της με το άρθρο 1 του Πρόσθετου Πρωτοκόλλου περί άμεσου επανεξοπλισμού της «ζώνης των Στενών» (άρθρο 4 § 1 ( !) της Συνθήκης της Λωζάννης για τα Στενά) και ότι κατ’ ουδένα τρόπο κατάργησε τη διάταξη περί «ουδετεροποίησης» των νήσων Σαμοθράκης και Λήμνου (άρθρο 4 § 3 της Συνθήκης του 1923 για τα στενά).
Επιπλέον, σήμερα, η Τουρκία θεωρεί ότι η αναφορά του άρθρου 12 της Συνθήκης της Λωζάννης του 1923 «περί ειρήνης» στην Απόφαση της 13.2.1914 των «Έξι Δυνάμεων», που κοινοποιήθηκε στην Ελλάδα την ίδια μέρα, τη διατηρεί σε ισχύ και όσον αφορά την αναγνώριση κυριαρχίας της Ελλάδας «επί των νήσων της Ανατολικής Μεσογείου που ήσαν υπό την κατοχή της Ελλάδας κατά την ημερομηνία αυτή», αλλά και όσον αφορά του όρους υπό τους οποίους δίδεται, δηλαδή ότι τα νησιά αυτά δεν «θα οχυρωθούν ούτε θα χρησιμοποιηθούν για ναυτικούς ή στρατιωτικούς σκοπούς...», με αποτέλεσμα η Τουρκία να προβάλει το επιχείρημα ότι, ασχέτως των σχέσεων υποκατάστασης, ολικώς ή μερικώς, της Συνθήκης του Montreux στη Συνθήκη της Λωζάννης για το καθεστώς των στενών, τα νησιά Σαμοθράκη αι Λήμνος εξακολουθούν να υπάγονται στους όρους μεταφοράς της κυριαρχίας προς την Ελλάδα που θέτει η Απόφαση της 13.2.1914, δηλαδή της μη οχύρωσης και της μη χρησιμοποίησης για ναυτικούς ή στρατιωτικούς σκοπούς (!)
Μάλιστα η Τουρκία διατείνεται ότι, επειδή το άρθρο 12 της Συνθήκης της Λωζάννης, παραπέμποντας στην Απόφαση της 13.2.1914 των Έξι Δυνάμεων, αναφέρεται ενδεικτικά στα νησιά («ιδία...») Λήμνο, Σαμοθράκη, Χίο, Μυτιλήνη, Σάμο και Ικαρία, ενώ η Απόφαση αναφέρεται σε νησιά που κατείχοντο από την Ελλάδα κατά την ημερομηνία της 13.2.1914, και με βάση το πραγματικό γεγονός ότι, κατά το χρόνο αυτό, υπό την κατοχή της Ελλάδας υπήρχαν και άλλα νησιά, όπως ο Άγιος Ευστράτιος, οι Φούρνοι, οι Οινούσαι και τα Ψαρά, το καθεστώς, τελικά, αποστρατικοποίησης εκ της Απόφασης της 13.2.1914 – όπως επικυρώθηκε από το άρθρο 12 της Συνθήκης της Λωζάννης περί ειρήνης – επεκτείνεται και σε αυτά τα νησιά, ή και σε όσα άλλα κατείχοντο υπό της Ελλάδας κατά την ως άνω ημερομηνία (!)
Κ. Οι στρατιωτικές χρήσεις του διεθνούς εναερίου χώρου
Η διεξαγωγή αεροναυτικών ασκήσεων συνιστά μεν, σύμφωνα με το Διεθνές Δίκαιο, νόμιμη χρήση της ανοικτής θάλασσας και του διεθνούς εναερίου χώρου, νόμιμο περιορισμό της ελευθερίας ναυσιπλοΐας και αεροπλοΐας αλλά υπό τους όρους και περιορισμούς των διεθνών αεροναυτικών κανονισμών του ICAO που, σημειωτέον, είναι πολύ πιο δεσμευτικοί από τις υφιστάμενες ρυθμίσεις του Δικαίου της Θάλασσας.
Η κοινή χρήση του διεθνούς εναερίου χώρου από πολιτικά και στρατιωτικά αεροσκάφη προϋποθέτει την τήρηση όρων ασφάλειας (σχέδια πτήσεως) και συντονισμού (Παραρτήματα 2 και 11 Συμβ. Σικάγου) μεταξύ της αρμόδιας Υπηρεσίας Πολιτικής Αεροπορίας και της στρατιωτικής αρχής που διεξάγει τις στρατιωτικές δραστηριότητες.
Απαγορεύεται συνεπώς η μονομερής δέσμευση περιοχών, οι οποίες κανονικά εκχωρούνται μετά από αίτημα συντονισμού και έκδοση Αγγελίας αποκλειστικά από την αρμόδια ΥΠΑ και όχι από την ασκούμενη στρατιωτική μονάδα. Η υποχρέωση συντονισμού βαρύνει τις αρχές του κράτους που προτίθεται να διεξάγει ασκήσεις εντός Περιοχής FIR υπό την ευθύνη γειτονικού κράτους.
1. Περιορισμοί του δικαιώματος στρατιωτικών χρήσεων της ανοικτής Θάλασσας
Σύμφωνα με τη Σύμβαση του 1982 για το δίκαιο της θάλασσας, η «ελευθερία» διεξαγωγής στρατιωτικών γυμνασίων, δεν είναι απόλυτη αλλά υπόκειται σε ορισμένους περιορισμούς πέραν, και επί πλέον, της βασικής ρήτρας του άρθρου 87 παρ. 2, το γενικό πνεύμα της οποίας είναι ότι η άσκηση κάθε μιας από τις συμβατικά ή εθιμικά αναγνωρισμένες ελευθερίες της ανοικτής θάλασσας δεν πρέπει να οδηγεί στην αναίρεση ή στην ουσιώδη παρα¬κώλυση των υπόλοιπων ελευθεριών για τα άλλα κράτη. Έτσι, από άλλες διατάξεις της Συμβάσεως του 1982 προκύπτει ότι:
1) Υφίσταται ρητή υποχρέωση τα συμβαλλόμενα κράτη να απέχουν από την προσφυγή στην απειλή ή τη χρήση βίας κατά της εδαφικής ακεραιότητας κάθε κράτους (άρθρο 301), πράγμα που σημαίνει ότι ο σχεδιασμός και η εκτέλεση των αεροναυτικών ασκήσεων στην ανοικτή θάλασσα δεν πρέπει να ενέχει στοιχεία επιθετικού προσανατολισμού εναντίον ενός άλλου κράτους (π.χ. αεροναυτική άσκηση με χρήση αποβατικών μέ¬σων σε άμεση γειτνίαση με την αιγιαλίτιδα ζώνη ενός κράτους) ή να οδηγεί σε προσωρινό, ή με ιδιάζουσα συχνότητα και πυκνότητα, απο¬κλεισμό των θαλάσσιων και αεροπορικών επικοινωνιών ενός κράτους με το νησιωτικό του χώρο.
2) Ότι η άσκηση των δικαιωμάτων, αρμο¬διοτήτων και ελευθεριών που αναγνωρίζει στο κράτος η Σύμβαση του 1982 δεν πρέπει να συνιστά κατάχρηση δικαιώματος (άρθρο 300), διά¬ταξη που συνάπτεται με εκείνη των άρθρων 87 παρ. 2 και 301.
2. Περιορισμοί του δικαιώματος στρατιωτικών ασκήσεων στο διεθνή εναέριο χώρο
Από το σύνολο των αεροναυτικών ρυθμίσεων διαφαίνεται μια τάση για αναγνώριση προτεραιότητας στην ομαλή και ασφαλή διακίνηση της πολιτικής αεροπλοΐας. Παράλληλα, στους διεθνείς αεροναυτικούς κανονισμούς, ιδιαίτερα στο Παράρτημα 11 της Συμβάσεως του Σικάγου (Annex 11, 2.16, 2.17) και στο Ευρωπαϊκό Σχέδιο Αεροναυτιλίας (Part V-ATM), προβλέπεται, με σειρά ρυθμίσεων, η συντονισμένη χρήση του εναερίου χώρου από πολιτικούς και στρατιωτικούς χρήστες, ενώ σαν γενική αρχή της κοινής χρήσεως τίθεται ο όρος ότι πρέπει να εξασφαλίζεται η μέγιστη ελευθερία στις στρατιωτικές ασκήσεις αλλά και η ελάχιστη παρεμβολή στην πολιτική αεροπλοΐα.
Η περιοριστική αυτή φιλοσοφία εκδηλώνεται, ειδικότερα, ως εξής:
Η εκχώρηση του εναερίου χώρου - και όχι η μονομερής δέσμευση του - πρέπει να είναι προσωρινή και μεταβλητή, να αποφεύγεται δηλαδή η μόνιμη δέσμευση της ίδιας περιοχής διε¬θνούς εναερίου χώρου εντός ενός FIR για τη διεξαγωγή ασκήσεων. Από άποψη διαστάσεων, ο δεσμευόμενος εναέριος χώρος (αν η δέσμευση είναι απαραίτητη) πρέπει να είναι όσο το δυνατό πιο μικρός (Annex 11, 2.17.2.1, σημ. β).
Από άποψη χρονικής διάρκειας, η δέσμευση εναερίου χώρου πρέπει να διαρκεί το ελάχιστο δυνατόν, ώστε να είναι όσο γίνεται πιο μικρή η χρονική περίοδος κατά την οποία η πολιτική αεροπλοΐα περιορίζεται (Ευρωπαϊκό Σχέδιο Αεροναυτιλίας, vol. II, Part V.I-1, Airspace Management, ASM, 4).
Από άποψη επιλογής της χρονικής περιόδου διεξαγωγής στρατιωτικών ασκήσεων, πρέπει ο σχεδιασμός των να γί¬νεται κατά τρόπο ώστε να μη συμπίπτουν με περίοδο εξάρσεως της πολιτικής αεροπλοΐας και να μην επηρεάζουν ζώνες με υψηλή πυκνό¬τητα πολιτικής εναέριας κυκλοφορίας (Ευρωπαϊκό Σχέδιο Αεροναυτιλίας, Part V-ATM, vol. I, ASM, V-2, 9).
Από άποψη εξάλλου επιλογής των ζωνών άσκησης, των χρονι¬κών ορίων και της διάρκειάς των, τα στοιχεία αυτά πρέπει να καθορί¬ζονται κατά τρόπο ώστε να αποφεύγεται το κλείσιμο ή η παράκαμψη των εν λειτουργία διεθνώς καθορισμένων αεροδιαδρόμων, η δέσμευση των οικονομικότερων επιχειρησιακά επιπέδων πτήσεων ή οι καθυστερήσεις στην εκμετάλλευση των τακτικών διεθνών αεροπορικών δρομολογίων, εκτός αν καμιά άλλη λύση δεν είναι δυνατή (Annex 11, 2.17.2.1, σημ. α΄).
3. Ο πολιτικο-στρατιωτικός συντονισμός
α. Υποχρεώσεις συνεργασίας
Βασική αρχή των ρυθμίσεων περί πολιτικο-στρατιωτικού συντονισμού είναι η απαίτηση για αποκατάσταση και διατήρηση στενής συ¬νεργασίας μεταξύ των στρατιωτικών αρχών οι οποίες διεξάγουν τις πολιτικές πτήσεις, και των αρμόδιων υπηρεσιών εναέριας κυκλοφο¬ρίας (Annex 11, 2.16 : Co-ordination between authorities and air traffic services, 2.16.1 και Ευρωπαϊκό Σχέδιο Αεροναυτιλίας, Part V-ATM, vol. I, ASM, V-1,7).
Η συνεργασία αυτή πρέπει να αποσκοπεί πρωτίστως στην άμεση ανταλλαγή πληροφοριών που είναι απαραίτητες για την ασφαλή και ταχεία εκτέλεση των πτήσεων των πολιτικών αεροσκα¬φών (Annex 11, 2.16.3). Για το σκοπό αυτό, θα πρέπει να αποκαθίστα¬ται απ’ ευθείας επικοινωνία μεταξύ της αρμόδιας αρχής ελέγχου εναε¬ρίου κυκλοφορίας και της αρμόδιας στρατιωτικής αρχής που διεξάγει δραστηριότητες (ασκήσεις) επικίνδυνες για τα πολιτικά αεροσκάφη εν πτήσει, ούτως ώστε να καθίσταται δυνατή η διακοπή των δραστηριο¬τήτων αυτών στην περίπτωση που κατάσταση ανάγκης για πολιτικά αεροσκάφη ή άλλα απρόβλεπτα περιστατικά θα καθιστούσαν απα¬ραίτητη τη διακοπή των (Annex 11, 2.17.2.1., σημ. c).
Ιδιαίτερη σημασία και βαρύτητα έχουν οι ρυθμίσεις περί πολιτικο-στρατιωτικού συντονισμού όταν οι στρατιωτικές αεροπορικές ασκή¬σεις διεξάγονται, εκτός του εθνικού εναερίου χώρου, σε διεθνή εναέ¬ριο χώρο εντός Περιοχής FIR στην οποία η δικαιοδοσία για τον έλεγχο εναερίου κυκλοφορίας έχει ανατεθεί στις αρμόδιες αρχές γειτονικού κράτους άλλου από εκείνο στο οποίο υπάγεται η στρατιωτική διοί¬κηση που διεξάγει τις ασκήσεις. Όπως τονίζεται σε Αποφάσεις της Γενικής Συνέλευσης του ICAO (π.χ. ICAO Resolution A 33-14, Appendix Ρ), σε διατάξεις του Annex 11 και σε ρυθμίσεις του Ευρωπαϊκού Σχεδίου Αεροναυτιλίας, η υποχρέωση για την αποκατάσταση πολιτικο-στρατιωτικού συντονισμού βαρύνει κυρίως τις αρχές του κράτους που διεξάγει ασκήσεις σε Περιοχή ευθύνης γειτονικού FIR (π.χ. τουρ¬κικές ασκήσεις εντός του FIR Αθηνών).
Ειδικότερα, προκειμένου για αεροναυτικές ασκήσεις (Annex 15, Aeronautical Information Services, 10η έκδ., 2001, 5.1.1.1., σημ. l) τις οποίες διεξάγει ένα κράτος στον εθνικό του εναέριο χώρο και σε Περιοχή FIR δικής του ευθύνης - ασκήσεις όμως οι οποίες επεκτείνονται και σε Περιοχές FIR γειτονικού κράτους - η υπο¬χρέωση και αρμοδιότητα για την έκδοση των σχετικών αγγελιών (ΝΟTAMs) επιμερίζεται μεταξύ των αρμοδίων υπηρεσιών των γειτονικών κρατών, κάθε μια από τις οποίες εκδίδει ξεχωριστά ΝΟΤΑΜ για την Περιοχή FIR ευθύνης της, αφού πρώτα συντονισθεί με την «Αρμόδια Αρχή» του γειτονικού FΙR και επαληθεύσει τα σχετικά στοιχεία (Annex 15, 3.2: Adequacy and authenticity).
Αυτό δηλαδή που απαγορεύεται, είναι η μονομερής έκδοση ΝΟΤΑΜ για στρατιωτικές ή άλλες δραστη¬ριότητες, οι οποίες πρόκειται να διεξαχθούν σε περιοχή η οποία δεν υπάγεται υπό τη δικαιοδοσία του κράτους οι αρμόδιες υπηρεσίες του οποίου «αναρμοδίως» εκδίδουν τη σχετική Αγγελία.
β. Ο προωθημένος πολιτικο-στρατιωτικός συντονισμός: Η δημιουργία κοινών Συντονιστικών Επιτροπών
Στους διεθνείς αεροναυτικούς κανονισμούς προβλέπεται, σαν πιο προωθημένη μορφή πολιτικο-στρατιωτικού συντονισμού, η εγκαθίδρυση ειδικών επιτροπών που θα είναι επιφορτισμένες με τη διασφάλιση του επαρκούς συντονισμού σε σχέση με τις απαιτήσεις όλων των ενδιαφερομένων μερών (πολιτικών αρχών εναέριας κυκλο¬φορίας και στρατιωτικών διοικήσεων) εφόσον στρατιωτικές ασκήσεις, εντός της Περιοχής ενός FIR, διεξάγονται κατά τακτικά διαστήματα ή επί συνεχούς βάσεως (Annex 11, 2.17.4):
γ. Η εγκαθίδρυση μόνιμων μικτών επιτροπών
Σχετικά με το τουρκικό αίτημα για καθιέρωση μόνιμης μι¬κτής επιτροπής που θα είχε ως αντικείμενο τη ρύθμιση των όρων διε¬ξαγωγής ασκήσεων από τα δυο κράτη εντός, προφανώς, του FIR Αθηνών (!) —εφόσον οι ελληνικές στρατιωτικές αρχές δεν διεξάγουν ασκήσεις εντός των τουρκικών FIRs— πρέπει να σημειωθούν τα εξής:
Το αίτημα αυτό αποτελεί βασική επιδίωξη της Τουρκίας, αλλά η αποδοχή του τουρκικού αιτήματος θα οδηγούσε στη στοιχειοθέτηση υπέρ της Τουρκίας αρμοδιοτήτων της εντός του FIR Αθηνών και σε συνδιαχείριση όλων των αεροπορικών δραστηριοτήτων εντός Περιοχής εναερίου χώρου για τον οποίο διεθνή δικαιοδοσία έχουν μόνο οι αρμόδιες ελλη¬νικές αρχές.
Σε περίπτωση που δεν θα μπορούσε να αποφευχθεί η καθιέρωση αυτής της Επιτροπής, τότε θα πρέπει να υπάρξει ρητή διατύπωση των αρμοδιοτήτων της (Terms of Reference). Πέραν όλων αυτών, όμως, πρέπει να επισημανθεί ότι τελική επιδίωξη της Τουρκίας είναι η αναδιοργάνωση, μέσω της εγκαθίδρυσης μικτής μόνιμης επιτροπής, του εναερίου χώρου του Αιγαίου, με τον καθορισμό κοινών περιοχών ασκήσεων που θα χρησιμοποιούνται από τις στρατιωτικές διοικήσεις και των δύο Κρατών εναλλακτικά.
Η πρόταση αυτή είχε διατυπωθεί, έστω και με σχετικό βαθμό αοριστίας, κατά τις ελληνοτουρκικές συνομιλίες σε επίπεδο Γενικών Γραμματέων ΥπΕΞ κατά την περίοδο 1976-1978. Στο σημείωμα που είχε τότε καταθέσει η Τουρκική πλευρά, με τίτλο «Military exercises», διαφαινόταν η πρόθεση οργάνωσης σχήματος συνδιαχείρησης των κοινών περιοχών ασκήσεων, με παράκαμψη των εκ του ICAO αρμοδιοτήτων της «Αρμόδιας Αρχής» της περιοχής FIR Αθηνών.
δ. Δικαιοδοσίες διασυνοριακής στρατιωτικής συνεργασίας
Σύσταση για τη «συντονισμένη χρήση» εναερίου χώρου που εκτείνεται υπεράνω του εδάφους περισσοτέρων κρατών ή υπεράνω της ανοικτής θάλασσας – όταν οι χρήστες έχουν ειδικές απαιτήσεις, π.χ. ασκήσεις – περιλαμβάνει και το Ευρωπαϊκό Σχέδιο Αεροναυτιλίας (ICAO doc. 7754, 2001, vol. I, Basic ANP, Part V-ATM, V.1-5:
Βασική αρχή της διασυνοριακής στρατιωτικής συνεργασίας είναι ότι οι συμφωνίες που θα την αποκαθιστούν δεν θα επηρεάζουν τα δικαιώματα κυριαρχίας στην περιοχή και το διεθνές νομικό καθεστώς του εναερίου χώρου υπεράνω της ανοικτής θάλασσας, όπως αυτό έχει προσδιορισθεί με διεθνείς συμβάσεις.
- Ειδικότερη μορφή διασυνοριακής συνεργασίας στην άσκηση δικαιοδοσιών στρατιωτικών χρήσεων τμημάτων Περιοχών FIR εκατέρωθεν των κοινών ορίων των προβλέπεται στο FUA, στο σημ. 2.3.1.1.
Πιο συγκεκριμένα, προβλέπεται η δια διμερούς συμφωνίας εγκαθίδρυση «Περιοχών Συνοριακής Διέλευσης» (cross-border areas) ως «Περιοχών Προσωρινού Διαχωρισμού» (temporary segregated areas), με στόχο τη μεγιστοποίηση της δυνατότητας στρατιωτικών χρήσεων του εναερίου χώρου εκατέρωθεν των κοινών διεθνών ορίων.
Αυτό θα επέτρεπε στους στρατιωτικούς χρήστες δύο γειτονικών Κρατών να εκτελούν ασκήσεις εκπαιδευτικές σε περιοχές εκατέρωθεν των ορίων των δύο FIR’s.
ε. Ο πολιτικο-στρατιωτικός συντονισμός στα πλαίσια του ΝΑΤΟ
Ρυθμίσεις περί πολιτικο-στρατιωτικού συντονισμού προβλέπονται και στους σχεδιασμούς διεξαγωγής στρατιωτικών ασκήσεων του NA¬TO. Οι ρυθμίσεις όμως αυτές έχουν συμπληρωματικό χαρακτήρα σε σχέση με τις ρυθμίσεις του ICAO
Όσον αφορά δε την αρμοδιότητα για τον έλεγχο εναέριας κυκλοφορίας στο διεθνή εναέριο χώρο, βασική αρχή είναι αυτή που περιλαμ¬βάνεται στην Απόφαση της Στρατιωτικής Επιτροπής του NATO της 4.2.1960, με θέμα Policy for the control of air traffic control services in times of war and alerts (doc. MC 88/1960), σύμφωνα με την οποία «υπεράνω της ανοικτής θάλασσας, πέραν των ορίων του εθνικού εν¬αερίου χώρου, τα κράτη μέλη του NATO που παρέχουν υπηρεσίες ATC, στα πλαίσια του ICAO, θα διατηρήσουν τον έλεγχο αυτό εναέριας κυκλοφορίας προς όφελος των αεροσκαφών του NATO (σημ. 14 της Απόφασης).
Αποκλίσεις παρουσιάζει η ακολουθούμενη γενικότερη πρακτική από τα όργανα του NATO (Στρατιωτική Επιτρο¬πή και Επιτροπή Συντονισμού) σε ό,τι αφορά το σχεδιασμό και την εκτέλεση αεροναυτικών ασκήσεων στο διεθνή μη ελεγχόμενο εναέριο χώρο εντός Περιοχών FIR και ειδικότερα όσον αφορά την κίνηση σχηματισμών ασκουμένων αεροσκαφών εντός του τμήματος μιας Περιοχής FIR που έχει δεσμευ¬θεί προσωρινά για τη διεξαγωγή της άσκησης.
Για την περίπτωση αυτή, η στρατιωτική Διοίκηση των μετεχόντων στην άσκηση σχηματι¬σμών αεροσκαφών κοινοποιεί στην «Αρμόδια Αρχή» της Περιοχής FIR, εντός τμήματος της οποίας θα διεξαχθεί η άσκηση, αντί σχεδίου πτή¬σεως μόνο ορισμένα στοιχεία για τον αριθμό και τον τύπο των αεροσκαφών, το χρόνο παραμονής των αεροσκαφών στο χώρο της άσκη¬σης και τον κώδικα ηλεκτρονικής αναγνώρισης των αεροσκαφών (IFF). Δεν περιλαμβάνεται δηλαδή «πτητική δραστηριότητα» των αεροσκαφών εντός του χώρου που έχει εκχωρηθεί για τη διεξαγωγή της άσκησης.
Σχετική είναι και η επίκληση της κατευθυντήριας αρχής που αναφέρεται στο σημ. 16.1.1 των «Διαδικασιών Παροχής Υπηρεσιών Εναερίου Κυκλοφορίας» (Procedures for Air Navi¬gation Services, ICAO doc. 4444), σύμφωνα με το οποίο «αναγνωρίζεται ότι ορισμένες στρατιωτικές αεροναυτικές επιχειρήσεις απαιτούν τη μη συμμόρφω¬ση με ορισμένες διαδικασίες εναερίου κυκλοφορίας».
Συνεπώς, δεν υφίσταται υποχρέωση υποβολής σχεδίων πτήσεως, αλλά υποχρέωση συνεργασίας και συντονισμού με την Αρμόδια Αρχή FIR και το Κέντρο Ελέγχου Εναερίου Κυκλοφορίας της περιοχής διεξαγωγής της άσκησης, ώστε να λαμβάνονται τα κατάλληλα μέτρα για την ασφάλεια των πολιτικών πτήσεων και την μη παρενόχληση τους από τους σχηματισμούς των ασκουμένων αεροσκαφών:
«16.1.1. - It is recognized that some military aeronautical operations necessitate non-compliance with certain air traffic procedures. In order to ensure the safety of flight operations the appropriate military authorities shall be asked, whenever practicable, to notify the proper air traffic control unit prior to undertaking such manœuvres.
Στη λογική αυτή ευθυγραμμίζεται και το Ευρωπαϊκό Σχέδιο Αεροναυτιλίας, ορίζοντας ότι ναι μεν οι (εθνικοί) Κανονισμοί για τις πτήσεις κρατικών αεροσκαφών στο διεθνή εναέριο χώρο πρέπει να είναι συμβατοί με τις απαιτήσεις του Annex 2, αλλά, αν αυτό δεν είναι δυνατό λόγω της φύσεως των επιχειρήσεων, τότε μέτρα πρέπει να λαμβάνονται ώστε άλλα αεροσκάφη να μην εκτίθενται σε κίνδυνο από αυτές τις επιχειρήσεις:
Στην περίπτωση αυτή, ο συντονισμός μεταξύ της Αρμόδιας Αρχής της Περιοχής FIR και της Στρατιωτικής Αρχής, υπεύθυνης για τη διεξαγωγή της άσκησης, περιορίζεται στις συνεννοήσεις για τη διάθεση του συγκεκριμένου τμήματος του εναερίου χώρου και την έκδοση της σχετικής ΝΟΤΑΜ. Ο δεσμευόμενος εναέριος χώρος είναι μη ελεγχόμενος και τα ασκούμενα αεροσκάφη κινούνται υπό συνθήκες πτήσεως «εξ όψεως» (VFR) και υπό την ευθύνη του κράτους νηολόγησης και υπό τους όρους του άρθρου 3 (d) της Συμβάσεως, το οποίο ορίζει ότι «τα συμβαλλόμενα κράτη υποχρεούνται κατά την έκδοσιν των κανονισμών δια τα κρατικά των αεροσκάφη να λαμβάνωσι δεόντως υπ’ όψιν την ασφάλειαν της ναυτιλίας των πολιτικών αεροσκαφών»:
Συνήθως, για την πρόσβαση των ασκουμένων αεροσκαφών στη δεσμευθείσα για την άσκηση περιοχή ανοίγεται «διάδρομος» (corridor), κατά μήκος του οποίου, προς και από, τα αεροσκάφη δίδουν στοιχεία πτήσεως αν ο διάδρομος διεκπεραιώνει και τμήμα ελεγχόμενου εναερίου χώρου. Η πρακτική αυτή υποδεικνύεται στις Οδηγίες επιχειρήσεων κλπ. των ΗΠΑ, σημ. 6-3 (d):
«d. Corridors are designated by national authority and are normally the only routes in which aircraft may operate, unless otherwise specified, corridors should be considered positive control route. Uncontrolled corridors within Controlled Airspace may be provided if necessary to enable uncontrolled VFR traffic access through Controlled Airspace or to aerodromes in a Con-trol Zone».
Συγκεχυμένη εμφανίζεται η κατάσταση στην Ελληνική πρακτική σε σχέση με την απαίτηση εκ του σημ. 3.3.1.2 για υποβολή σχεδίου πτήσεως.
4. Το δικαίωμα στρατιωτικών χρήσεων στα πλαίσια των Κανονισμών για τον Ενιαίο Ευρωπαϊκό Ουρανό
Οι Κανονισμοί αφήνουν εκτός του πεδίου εφαρμογής των τις στρατιωτικές δραστηριότητες, εφόσον δεν έχει διαμορφωθεί στα πλαίσια της Ευρωπαϊκής Ένωσης κοινή πολιτική στα θέματα άμυνας και ασφάλειας. Το αιτιολογικό σκεπτικό (5) του Γενικού Κανονισμού είναι σαφές στο σημείο αυτό:
(5) Decisions relating to the content, scope or carrying out of military operations and train-ing do not fall within the sphere of competence of the Community.
Αντίθετα, αν δεν ρυθμίζεται το δικαίωμα αυτό – εφόσον δεν υφίσταται νομική βάση προς τούτο - , πολλές είναι οι αναφορές που επιβεβαιώνουν την ύπαρξή του. Αυτές είναι:
- Το αιτιολογικό σκεπτικό (22) του Γενικού Κανονισμού, σύμφωνα με το οποίο τα Κράτη μπορούν να λαμβάνουν μέτρα για τη διασφάλιση επαρκούς εναερίου χώρου για εκπαιδευτικές ασκήσεις:
- Η διαβεβαίωση που παρέχεται στο άρθρο 1 § 2 του Γενικού Κανονισμού περί επιφυλάξεως υπέρ των Κρατών των θεμάτων άμυνας και ασφάλειας και περί μη εφαρμογής των Κανονισμών επί των στρατιωτικών εκπαιδευτικών δραστηριοτήτων:
- Η επιφύλαξη, στο άρθρο 1 § 3 του Γενικού Κανονισμού, υπέρ των Κρατών των δικαιωμάτων που έλκουν εκ του ICAO, συνεπώς και του δικαιώματος στρατιωτικών χρήσεων του εναερίου χώρου:
5. Προβλήματα από τη διεξαγωγή τουρκικών αεροπορικών ασκήσεων
Σε μια πρώτη περίοδο, η Τουρκία εδέχετο τη νόμιμη αρμοδιότητα των ελληνικών αρχών για την έκδοση NOTAM’s ύστερα από τουρκικό request για τουρκικές αεροπορικές ασκήσεις εντός του FIR Αθηνών, στις οποίες NOTAM’s υπήρχε και επισημείωση για μη προσέγγιση του ελληνικού εναερίου χώρου των 10 ν.μ. (βλ. NOTAMs 611/74, 784/74, 836/76 και 262/75).
Όμως, σε μια δεύτερη περίοδο, η Τουρκία απαιτούσε την έκδοση NOTAM’s με περιεχόμενο όπως αυτό ήταν διατυπωμένο στο «request», μη αποδεχόμενη τις πρόσθετες παρατηρήσεις των ελληνικών αρχών, με αποτέλεσμα να είναι συνήθης η πρακτική στην έκδοση «navigational warnings» εκατέρωθεν.
Η κατάσταση καθίστατο οξύτερη, με την εμμονή των ελληνικών αρχών να προβαίνουν σε τροποποιήσεις του περιεχομένου των «request» κατά την έκδοση της NOTAM, ιδίως όσον αφορά μεταβολές στη χρονική διάρκεια της άσκησης και στις συντεταγμένες των πλευρικών ορίων και των υψών του εναερίου χώρου που διατίθεται. Στην περίπτωση αυτή, οι τουρκικές αρχές εξέδιδαν «warning» περί εμμονής των στην πραγματοποίηση της ασκήσεως υπό τους όρους των αρχικών «request», στο οποίο απαντούσαν οι ελληνικές αρχές με αντίστοιχο «warning» όσον αφορά τους όρους της NOTAM.
To αποτέλεσμα βέβαια ήταν ότι με την εκδιδόμενη ΝΟΤΑΜ εδίδετο μια πλασματική εικόνα της πραγματικής καταστάσεως του δεδομένου εναερίου χώρου κατά το χρόνο της ασκήσεως, με ενδεχόμενους κινδύνους για την ασφάλεια της αεροπλοΐας στην περιοχή.
Αυτές οι παράτυπες τροποποιήσεις των τουρκικών «requests» (κάτι τέτοιο δεν προβλέπεται στο Παράρτημα 15) είχαν επισημανθεί από την Τουρκία στον ICAO, το Συμβούλιο του οποίου είχε κατ’ αρχήν δεχθεί το βάσιμο των τουρκικών καταγγελιών, ζητώντας από τα δύο κράτη να ενισχύσουν τις διαδικασίες συντονισμού [βλ. Αποφ. Συμβουλίου ICAO 114/15 (C-Min., 16.5.1985) και 121/11 (C-min., 18.4.1987)].
Η Τουρκία παρατυπεί, κατά παραβίαση του Παραρτήματος 15, και σε δύο ειδικότερες περιπτώσεις κατά τη διαδικασία εκδόσεως ΝΟΤΑΜ’s και για επηρεαζόμενη περιοχή υπό την ευθύνη γειτονικού FIR :
α) Η πρώτη αφορά έκδοση αγγελίας για ασκήσεις σε περιοχές που περιλαμβάνουν τμήματα και των δύο FIRs (ATHINAI και ISTANBUL), με το αιτιολογικό ότι θέλει να παρουσιάσει ολόκληρη την περιοχή της άσκησης για καλύτερη πληροφόρηση των αεροναυτιλομένων, χρησιμοποιώντας τη φράση: «…co-ordinates encompassing the exercise area above which involve both ISTANBUL and ATHINAI FIRs are indicated in full to preserve their integrity…». Αυτή, βέβαια, ήταν η τουρκική εκδοχή του σημ. 3.2.5 του Annex 15!
β) Η δεύτερη υποπερίπτωση αφορά έκδοση αγγελίας για ασκήσεις σε περιοχές που βρίσκονται εξ ολοκλήρου εντός του ATHINAI FIR, με το αιτιολογικό ότι η ελληνική ΥΠΑ δεν εξέδωσε αγγελία, όπως είχε υποχρέωση εντός των απαιτούμενων προθεσμιών.
Και στις δύο περιπτώσεις, η οφειλόμενη ενέργεια εκ μέρους της «Αρμόδιας Αρχής» του FIR Αθηνών πρέπει να είναι η έκδοση navigational warning που θα περιγράφει όμως, ως άνω, την «προτιθέμενη» να πραγματοποιηθεί στρατιωτική δραστηριότητα.
Οι παρατυπίες αυτές υπάγονται υπό τον έλεγχο του Συμβουλίου ICAO, αν βεβαίως το θιγόμενο ως προς τις αρμοδιότητές του κράτος προσφύγει κατά τη διαδικασία του άρθρου 54 της Συμβάσεως του Σικάγου.
Λ. Δυνατότητα επέκτασης εθνικών Κανονισμών στο διεθνή εναέριο χώρο του FIR
Στο Παράρτημα 11 της Συμβάσεως του Σικάγου (1944) με την οποία ιδρύθηκε ο ICAO, προβλέπεται η επέκταση των ρυθμίσεων που ισχύουν για την οργάνωση και διαχείριση του εθνικού εναερίου χώρου στα διεθνή τμήματα του υπό τη δικαιοδοσία του παράκτιου Κράτους FIR, στο μέτρο που συμβιβάζονται με τους Κανονισμούς του ICAO (Annex 11, Note υπό 2.1.2).
Όπως ήδη επισημάνθηκε, η ελληνική σε θέματα εναερίου χώρου νομοθεσία ελάχιστα έχει επωφεληθεί από δυνητικά δικαιώματα και ευχέρειες που προσφέρονται από το Διεθνές και το Κοινοτικό Δίκαιο.
Εν τούτοις, το θεσμικό πλαίσιο προς κάλυψη αυτών των κενών ήδη υπάρχει:
Πράγματι, ο Κώδικας Αεροπορικού Δικαίου, στο άρθρο 2 § 2, προβλέπει ότι «…Οι αρμοδιότητες του Ελληνικού Κράτους για τη ρύθμιση της εναέριας κυκλοφορίας πάνω από περιοχές ειδικής, κατά το διεθνές δίκαιο, δικαιοδοσίας προσδιορίζονται με διάταγμα».
Η διαταξη αυτή δεν εχει ακόμα ενεργοποιηθεί με την έκδοση του σχετικού διατάγματος, το οποίο θα μπορούσε να αναμορφώσει και να ενισχύσει τις δικαιοδοσίες των αρμόδιων αρχών, με κατάλληλη εκμετάλλευση των εξουσιοδοτικών διατάξεων του ICAO ή των συστάσεων των επί μέρους Παραρτημάτων του.
Μ. Οριοθέτηση περιοχής για αεροναυτική έρευνα – διάσωση εντός του FIR Αθηνών
1. Προβλήματα εκ των διαδικασιών έρευνας-διάσωσης
Προσχήματα επιχειρησιακής παρουσίας των αεροναυτικών της μονάδων στο Αιγαίο ανευρίσκει η Τουρκία με επίκληση την άσκηση αρμοδιοτήτων κατά τις επιχειρήσεις έρευνας-διάσωσης.
Σε τούτο διευκολύνεται και από τη διάσταση που υφίσταται στο νομικό καθεστώς που διέπει την ναυτική και αεροπορική έρευνα-διάσωση.
Ως προς την αεροπορική, ο εναέριος χώρος του FIR Αθηνών αποτελεί ενιαία περιοχή υπό ελληνική δικαιοδοσία, ήδη από το 1952 όταν οριοθετήθηκαν τα FIRs Αθηνών και Istanbul. Αυτό σημαίνει ότι οποιαδήποτε επιχείρηση εντός του SAR Αθηνών γίνεται υπό ελληνικό συντονισμό, ακόμη και αν συμμετέχουν αεροναυτικές μονάδες γειτονικού κράτους.
Αυτά ισχύουν είτε οι έρευνες για αεροπορικό περιστατικό γίνονται στον εναέριο χώρο ή στη θάλασσα.
Η Τουρκία διαφοροποιείται ως προς τις επιχειρήσεις στη θάλασσα προβάλλουσα ότι οι επιχειρήσεις για αεροπορικά περιστατικά στη θάλασσα δεν υπάγονται στον ICAO. Αυτή η θέση της αποτυπώθηκε και στον Κανονισμό της 83/1355-9/1989.
Γενικότερα όμως, η Τουρκία προσπαθεί να επωφεληθεί από ρυθμίσεις της Συμβάσεως του Αμβούργου 1979 για ναυτική έρευνα-διάσωση, οι οποίες προβλέπουν διμερή συμφωνία μεταξύ γειτονικών κρατών για οριοθέτηση των περιοχών ευθύνης.
Πάγια θέση της Τουρκίας στον ΙΜΟ είναι η διεκδίκηση ζώνης ευθύνης στο Αιγαίο με όρια, κατά μήκος του 25ου μεσημβρινού, αντίστοιχα με την προβληθείσα διχοτόμηση του Αιγαίου το 1974 με τη ΝΟΤΑΜ 714.
Κατά την πάγια πρακτική του ICAO, τα αεροναυτικά μέσα έρευνας-διάσωσης γειτονικού κράτους εισέρχονται σε SAR Region ευθύνης τρίτου κράτους ύστερα από συντονισμό με τις αρμόδιες αρχές του κράτους αυτού.
2. Ο καθορισμός περιοχής ευθύνης για έρευνα και διάσωση εντός των ορίων του FIR Αθηνών
Κατά τη διάρκεια της τρίτης (Παρίσι 1952) και τέταρτης (Γενεύη 1958) Περιοχικών Συνδιασκέψεων Αεροναυτιλίας Ευρώπης, αποφασί¬στηκε όπως τα όρια των περιοχών ευθύνης για έρευνα και διάσωση καθοριστούν κατά τρόπο ώστε να συμπίπτουν με τα όρια των αντί¬στοιχων Περιοχών FIR και οι σχετικές Περιοχικές Συμφωνίες Αερο¬ναυτιλίας υποβλήθηκαν υπό μορφή «Συστάσεων» (Recommendations) στο Συμβούλιο του ΙCAO και έγιναν αποδεκτές από αυτό στις συνε¬δριάσεις του της 23.6.1952 και 15.5.1958 (βλ. Reports of the third and fourth European-Mediterranean Regional Air Navigation Meetings, ICAO Doc. 7280, EUM III και 7870 EUM IV, αντίστοιχα) . Ακολούθησε και η σχετική αποτύπωση των ορίων ευθύνης επί των ειδικών προς τούτο Αεροναυτικών Χαρτών του ICAO (βλ. Recommendation N° 11/1 του Report του 1958 και Πίνακα SAR -1 προσηρτημένο στο Report του 1958 και Χάρτη SAR- 1A προσηρτημένο στο Re-port του 1958 και Χάρτη SAR -1Α προσηρτημένο στο Ευρωπαϊκό Σχέδιο Αεροναυτιλίας, ICAO doc. 7754, Part VII-SAR, Search and Rescue Services). Κατ’ αυτόν τον τρόπο, τα όρια ευθύνης των αρμόδιων ελληνικών αρχών για παροχή υπηρεσιών έρευνας και διάσωσης στον εθνικό και το διεθνή εναέριο χώρο του Αιγαίου και στην ανοικτή θάλασσα στο Αιγαίο Πέλαγος συμπίπτουν με τα όρια του FIR Αθηνών. Η σχετική με τα όρια ευθύνης Αεροναυτική Πληροφορία δημοσιεύτηκε, όπως ορίζει το Παράρτημα 15 της Συμβάσεως του Σικάγου, στο ΑΙΡ Greece, vol. 1 σημ. 1.1
Τουρκικές διεκδικήσεις – ο Κανονισμός SAR του 1989:
Ο τουρκικός Κανονισμός 88/13559 για έρευνα και διάσωση εγκρί¬θηκε από το υπουργικό συμβούλιο στις 11.12.1988 και δημοσιεύθηκε στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως στις 7.1.1989. Με τον Κανονισμό αυ¬τό διευκρινίζονται οι δραστηριότητες έρευνας και διάσωσης των αρ¬μόδιων τουρκικών «διευθύνσεων» και οριοθετούνται οι αρμοδιότητες τους για παροχή υπηρεσιών έρευνας και διάσωσης σε κινδυνεύοντα «αεροπορικά και θαλάσσια μέσα» στην ξηρά, τον αέρα, την επιφάνεια της θάλασσας ή κάτω από αυτή, εντός του τουρκικού εναερίου χώ¬ρου, των χερσαίων συνόρων, των εσωτερικών και χωρικών υδάτων και «των επιφανειών των ανοικτών θαλασσών ή κάτω από αυτές».
Οι αρμοδιότητες αυτές οριοθετούνται με αναφορά σε μία σειρά γεωγρα¬φικών συντεταγμένων, στον επισυναπτόμενο στον Κανονισμό Χάρτη που εμφανίζουν το Αιγαίο διχοτομημένο, εντός του ανατολικού τμή¬ματος του FIR Αθηνών, σε δυο Περιοχές έρευνας και διάσωσης, ελληνι¬κής και τουρκικής αρμοδιότητας.
Ο τουρκικός Κανονισμός, κατά παραβίαση των Σχετικών διεθνών αεροναυτικών ρυθμίσεων και σε προφανή αντίθεση με αυτές, ορίζει στο άρθρο 6, σημ. (θ) και (i) ότι «η ευθύνη έρευνας και διάσωσης που αναγνωρίζεται σύμφωνα με τους κανόνες του ICAO στον εναέριο χώρο που βρίσκεται πάνω από τις ανοικτές θά¬λασσες δεν καλύπτει τις ενέργειες έρευνας και διάσωσης στη θάλασ¬σα».
Σχετικά πρέπει να σημειωθεί ότι τόσο η Ελλάδα όσο και η Κυπρια¬κή Δημοκρατία εξέφρασαν τις έντονες ανησυχίες τους - η πρώτη προς το Γενικό Γραμματέα του ICAO και η δεύτερη προς τον Πρόεδρο του Συμβουλίου του ICAO - για την αυθαίρετη και παράτυπη, μέσω του τουρκικού Κανονισμού, επέκταση των τουρκικών αρμοδιοτήτων σε θέματα αεροναυτικής έρευνας και διάσωσης εντός των Περιοχών ευθύνης των FIR Αθηνών και Λευκωσίας και την παράνομη οριοθέτη¬ση περιοχών έρευνας και διάσωσης που περιλαμβάνουν τμήματα και των Περιοχών FIR Αθηνών και Λευκωσίας. Στις απαντήσεις τους, τόσο ο Γενικός Γραμματέας του ICAO, όσο και ο Πρόεδρος του Συμβουλίου του ICAO, διαβεβαιώνουν τον Διοικητή Υπηρεσίας Πολιτικής Αεροπο¬ρίας της Κύπρου και τον Έλληνα Μόνιμο Αντιπρόσωπο στον ICAO ότι βάσει των Περιοχικών Σχεδίων Αεροναυτιλίας, όπως αυτά έχουν συμφωνηθεί και εγκριθεί από τον ICAO, οι ελληνικές και κυπριακές αρχές είναι οι μόνες αρμόδιες αρχές για την παροχή υπηρεσιών αεροναυτι¬κής έρευνας και διάσωσης εντός των αντίστοιχων υπό την ευθύνη των περιοχών έρευνας και διάσωσης, οι οποίες βάσει των Περιοχικών Συμφωνιών Αεροναυτιλίας έχει συμφωνηθεί να συμπίπτουν με τα όρια των Περιοχών FIR Αθηνών και Λευκωσίας:
Αντίστοιχες ρυθμίσεις περιλαμβάνει και ο νέος Τουρκικός Κανονισμός για Έρευνα – Διάσωση του 2001 χωρίς όμως μέχρι τώρα αντίδραση της Ελλάδος
Σημειωτέον ότι το νέο Παράρτημα 12 της Σύμβασης του Σικάγου 1944 για Έρευνα – Διάσωση διαχωρίζει σαφώς τις διαδικασίες για την αεροπορική έρευνα – διάσωση από τις διαδικασίες για τη ναυτική έρευνα – διάσωση. Το νέο Παράρτημα 12 τέθηκε σε ισχύ το 2004.
3. Οριοθέτηση περιοχής για ναυτική έρευνα - διάσωση στο Αιγαίο
H Σύμβαση για τη ναυτική έρευνα και διάσωση υιοθετήθηκε στα πλαίσια διπλωματικής Συνδιάσκεψης που συνήλθε στο Αμβούργο από 9 έως 27.4.1979. Η Ελλάδα υπέγραψε τη Σύμβαση στις 20.8.1980 στο Λονδίνο και την κύρωσε με το Ν. 1844/1989 (ΦΕΚ Α΄ 100/25.4.1989).
Από τις διατάξεις της Σύμβασης και τις ρυθμίσεις του Παραρτήματος της είναι σαφές ότι το σύνολο των διαδικασιών έρευνας και διάσωσης που αποκαθίστανται αφορά μόνο «κινδυνεύοντα πλοία» (vessels in distress) και όχι κινδυνεύοντα αεροσκάφη. Συνεπώς οι συμφωνημένες οριοθετήσεις ζωνών έρευνας και διάσωσης στην ανοικτή θάλασσα που προσπαθεί να επιβάλλει η Σύμβαση στο σημείο 2.1.4. του Παραρτήματος αφορούν μόνο ενέργειες για κινδυνεύοντα πλοία.
Αδυναμίες θεσμικού πλαισίου – Δηλώσεις Ελλάδος – Τουρκίας:
Το αδύνατο σημείο της Συμβάσεως είναι ότι δεν καθορίζει διαδικασίες και μηχανισμούς, στα πλαίσια του ΙΜΟ, για τον προσδιορισμό των περιοχών ευθύνης στην ανοικτή θάλασσα του κάθε παράκτιου κράτους, αλλά αφήνει το θέμα αυτό να ρυθμισθεί με συμφωνία των ενδιαφερομένων παράκτιων γειτονικών κρατών.
Η Ελλάδα, κατά την υπογραφή της Συμβάσεως του ΙΜΟ του 1979, στις 20.8. 1980, κατέθεσε δήλωση, με την οποία σημείωνε ότι η περιοχή ευθύνης της για τη ναυτική έρευνα και διάσωση ήταν αυτή του FIR Αθηνών, όπως άλλωστε τούτο είχε ήδη κοινοποιηθεί στον προγενέστερο του ΙΜΟ Διεθνή Διακυβερνητικό Ναυτιλιακό Συμβουλευτικό Οργανισμό (IMCO, Inter-Governmental Maritime Consultative Organization, το 1975), Doc. 44/7.1.1975.
Η Τουρκία απέρριψε την ελληνική Δήλωση και στις 12.10.1982 κατά τη διάρκεια σύσκεψης (27th Session) της υποεπιτροπής του ΙΜΟ για θέματα ασφαλείας της ναυσιπλοΐας κατέθεσε Δήλωση, σύμφωνα με την οποία οι περιοχές ευθύνης για ναυτική έρευνα και διάσωση στην ανοικτή θάλασσα πρέπει να οριοθετούνται με συμφωνία των εν¬διαφερομένων παράκτιων κρατών και ταυτόχρονα κατέθεσε χάρτη με το Αιγαίο διαμοιρασμένο στα δύο και με διευκρινιστικό σημείωμα ότι τα σημεία διαχωρισμού ήταν απλώς ενδεικτικά των ορίων των επιχει¬ρησιακών δυνατοτήτων των τουρκικών υπηρεσιών.
Η ως άνω Δήλωση επαναλήφθηκε κατά την κύρωση της Συμβάσεως το 1989 και η Τουρκία αντέδρασε εγγράφως στον ΙΜΟ, προβάλλουσα ότι η ελληνική επιφύλαξη είναι ασυμβίβαστη με τη Σύμβαση και το διεθνές δίκαιο και ότι η Ελλάδα αρνείται, μέσω αυτής της νομικής «προφάσεως», να εφαρμόσει τα σημεία 2.1.4 και 2.1.5 του Παραρτήματος της Συμβάσεως, τα οποία ορίζουν ότι αφ’ ενός μεν κάθε περιοχή έρευνας και διάσωσης θα καθιερώνεται με συμφωνία των ενδιαφερομένων Μερών.
Σημειωτέον ότι οι τουρκικές θέσεις και επιδιώξεις βρίσκουν θεσμική νομιμοποίηση στο άρθρο ΙΙ της Σύμβασης Αμβούργου 1979, το οποίο διασαφηνίζει ότι η Σύμβαση δεν θίγει τις «παρούσες ή τις μελλοντικές απαιτήσεις και νομικές απόψεις οποιουδήποτε κράτους αναφορικά με το δίκαιο της θάλασσας και τη φύση και έκταση της δικαιοδοσίας του παράκτιου κράτους…»
Σήμερα βρίσκεται σε ισχύ από το 2000 το αναθεωρημένο Παράρτημα της Σύμβασης του Αμβούργου 1979, το οποίο επαναλαμβάνει την απαίτηση για σύναψη διμερούς συμφωνίας οριοθέτησης.
Ν. Τουρκικές επιδιώξεις και Μέτρα Οικοδόμησης Εμπιστοσύνης
1. Τουρκικές επιδιώξεις
Πάγια επιδίωξη της Τουρκίας είναι να παρουσιάσει το Αιγαίο ως θαλάσσιο και εναέριο χώρο ειδικών συνθηκών, του οποίου το νομικό καθεστώς θα έπρεπε να ρυθμιστεί εκτός πλαισίου δικαίου της θάλασσας, δικαίου του εναέριου χώρου και κανονισμών ICAO, με βάση ειδικές, συμφωνημένες ρυθμίσεις, μεταξύ των ενδιαφερόμενων κρατών.
Όλες οι κατά καιρούς «διαφορές» της με την Ελλάδα - με εξαίρεση τη διαφορά για την οριοθέτηση της υφαλοκρηπίδας - συνιστούν μονομερείς διεκδικήσεις σε βάρος των Ελληνικών κυριαρχικών δικαιωμάτων ή δικαιωμάτων και ευθυνών εκχωρημένων στην Ελλάδα από τη διε-θνή κοινότητα.
Οι διεκδικήσεις αυτές εντάσσονται στη θεωρία του «ζωτικού χώρου», η οποία αποτελεί βασικό στοιχείο της τουρκικής εξωτερικής πολιτικής.
Εκδηλώνεται δε μέχρι σήμερα με τις επιζητούμενες νέες οριοθετήσεις για:
- θαλάσσιες και εναέριες ζώνες στο Αιγαίο,
- υφαλοκρηπίδα,
- όρια FIR,
- ζώνες ευθύνης έρευνας και διάσωσης,
- όρια εθνικού εναέριου χώρου,
- τελευταία δε με την αμφισβήτηση του καθεστώτος των Συνθηκών Ειρήνης της Λωζάννης 1923 και Παρισίων 1947 και της οριοθέτησης της θαλάσσιας περιοχής μεταξύ Δωδεκανήσων και Τουρκίας (Σύμβαση και Πρωτόκολλο 1932).
Σύμφωνα με τις Τουρκικές θέσεις, η αναζήτηση μιας «αντικειμενικά δίκαιας» (equita-ble) διευθέτησης των «διαφορών» με την Ελλάδα, προϋποθέτει την αμοιβαία αναγνώριση νόμιμων δικαιωμάτων στο Αιγαίο έξω από τα χωρικά ύδατα - και ότι αμοιβαία αποδεκτές λύσεις θα μπορούσαν να βρεθούν μόνο στη βάση ενός συμβιβασμού, με εφαρμογή της αρχής της ευθυδικίας.
Επιχειρείται, δηλαδή «διόρθωση», υπέρ της Τουρκίας, με συμφωνία επί διμερούς βάσεως με την Ελλάδα, του ήδη κατοχυρωμένου με διεθνείς συνθήκες νομικού καθεστώτος του Αιγαίου.
Ειδικότερα, σχετικά με τη πολιτική και στρατιωτική χρήση του εναέριου χώρου εντός του FIR Αθηνών, η Τουρκία, αφ’ ενός μεν παρεκκλίνει σαφώς από τους κανονισμούς και συστάσεις του ICAO, αμφισβητώντας την υπαγωγή των στρατιωτικών της αεροσκαφών στο καθεστώς αυτό, και αφ’ ετέρου υποστηρίζει ότι οι όποιες «διαφορές» πρέπει να επιλυθούν εκτός θεσμικού πλαισίου ICAO, με διαπραγμάτευση βάσει των αρχών της «επιείκειας» και της «αμοιβαιότητας».
2. Μέτρα Οικοδόμησης Εμπιστοσύνης
Σε μία τέτοια προοπτική, ο τύπος των συμφωνιών που θα επεδίωκε να συνάψει η Τουρκία με την Ελλάδα θα ήταν διαμορφωμένος έτσι, ώστε για μεν τις «πολιτικές» χρήσεις (από πολιτικά αεροσκάφη) του εναέριου χώρου εντός του FIR να υποβαθμίζονται οι δικαιοδοσίες της μόνης αρμόδιας αρχής - εκείνης του FIR Αθηνών - και να αποκαθίστανται συναρμοδιότητες και διαδικασίες συνδιαχείρισης, ενώ, για τις στρατιωτικές χρήσεις, να παρακάμπτονται και οι δικαιοδοσίες των αρχών του FIR Αθηνών και το θεσμικό πλαίσιο του ICAO το οποίο υπάγει τις στρατιωτικές δραστηριότητες (ασκήσεις) σε αυστηρούς περιορισμούς.
Στόχος, επομένως, της Ελληνικής Εξωτερικής Πολιτικής, πρέπει απαρέγκλιτα να είναι η εμμονή στο υφιστάμενο νομικό καθεστώς του εναέριου χώρου του Αιγαίου και η αποφυγή με κάθε τρόπο της υπαγωγής του σε διμερή διαπραγμάτευση και της αναγνώρισης αμοιβαίων δικαιωμάτων, εκεί όπου σήμερα επιβάλλεται ρητά από τον ICAO στην Τουρκία μονομερής υποχρέωση για πολιτικοστρατιωτικό συντονισμό με τις αρμόδιες πολιτικές Αρχές του FIR Αθηνών.
Η αναφορά σε Μέτρα Οικοδόμησης Εμπιστοσύνης (Μ.Ο.Ε.) που περιέχονται στη Συμφωνία της Βουλιαγμένης και στο Κοινό Ανακοινωθέν της Κωνσταντινούπολης (Ιούλιος - Σεπτέμβριος 1988) μεταξύ Ελλάδας - Τουρκίας, ενισχύει τις τουρκικές θέσεις, αφού, τα μέτρα αυτά δεν υπάγουν ρητά τις αεροναυτικές ασκήσεις που διεξάγει η Τουρκία εντός του FIR Αθηνών στο συγκεκριμένο θεσμικό πλαίσιο του ICAO, αλλά παραπέμπουν γενικά «στους υπάρχοντες διεθνείς κανόνες, κανονισμούς και διαδικασίες», δίνοντας την εντύπωση ότι κινούνται εκτός του συγκεκριμένου ήδη υπάρχοντος πλαισίου, στο οποίο επιφέρει «διορθωτικές» ρυθμίσεις.
Το ίδιο ισχύει και για τις αναφορές για αποχή από ενέργειες και δηλώσεις που θα μπορούσαν να αποτελέσουν παραβιάσεις με βάση το διεθνές δίκαιο. Οι γενικές αυτές διατυπώσεις, εκτός της αοριστίας των, επιτρέπουν - ελλείψει συγκεκριμένων αντικειμενικών κανόνων - και μεγάλη ελευθερία στα Μέρη να εκτιμήσουν κατά το δοκούν τις ειδικότερες υποχρεώσεις που αναλαμβάνουν (π.χ. το τι αποτελεί «παραβίαση», «παράβαση» κ.λ.π.). Επί πλέον δε, δεν αποτελούν ουσιαστική δέσμευση, αφού ο σεβασμός των αρχών αυτών επαφίεται στη καλή διάθεση των Μερών και δη μόνο της Τουρκίας στη περίπτωση αυτή, γιατί η Ελλάδα, ως υπόχρεη και υπεύθυνη για τον έλεγχο του FIR Αθηνών έναντι του ICAO, συμμορφώνεται υποχρεωτικά.
Η μόνη ασφαλής για την Ελλάδα διατύπωση των ΜΟΕ, είναι αυτή που ρητά εισάγει το θεσμικό πλαίσιο του ICAO ως το εφαρμοστέο δίκαιο κατά τη διεξαγωγή αεροναυτικών ασκήσεων στο Αιγαίο. Εξάλλου, αυτό είναι και το μόνο δεσμευτικό δίκαιο για τα Μέρη, αφού στις σχετικές διατάξεις (Σύμβαση Σικάγου, 1944) προβλέπεται ειδική συμφωνία περί πολιτικο-στρατιωτικού συντονισμού μεταξύ της στρατιωτικής αρχής που σχεδιάζει και εκτελεί τη συγκεκριμένη στρατιωτική άσκηση (Τουρκικά Επιτελεία) και των αρμόδιων πολιτικών αρχών FIR του γειτονικού κράτους (Ελλάδα), όπου θα διεξαχθεί η άσκηση.
Μόνο σε αυτή την περίπτωση, οι «συστάσεις» (Recommendations) για συγκεκριμένη στρατιωτική συμπεριφορά προς τους χρήστες του εναέριου χώρου, όπως περιέχονται στο Annex 11 της Σύμβασης του Σικάγου (π.χ. υποχρέωση υποβολής σχεδίων πτήσεως, τήρηση κανόνων εναέριας κυκλοφορίας, παραμονή εντός της εκχωρημένης περιοχής ασκήσεων, αποφυγή παρενόχλησης πολιτικών αεροσκαφών κ.ά.), μετατρέπονται σε διεθνή συμβατική υποχρέωση της Τουρκίας.
Επισημαίνεται ιδιαίτερα, επίσης, ότι η παραπάνω υποχρέωση της Τουρκίας είναι μονομερής και οποιαδήποτε ρήτρα αμοιβαιότητας στη χρήση του εναέριου χώρου του Αιγαίου, μετατρέπει αυτόματα τη μονομερή αυτή υποχρέωση σε διμερές δικαίωμα, ασκούμενο εντός τμήματος του FIR Αθηνών, του οποίου έτσι οι διεθνείς δικαιοδοσίες αγνοούνται, όταν μάλιστα η Ελλάδα δεν ασκεί αμοιβαίο δικαίωμα στο FIR Κωνσταντινουπόλεως (οι Ελληνικές Ένοπλες Δυνάμεις διεξάγουν τις ασκήσεις τους εντός του FIR Αθηνών, οπότε δεν συντρέχει λόγος ανάληψης αμφοτεροβαρών δεσμεύσεων).
Ξ. Δικαιοδοτική επίλυση διαφορών σε θέματα εναερίου χώρου στα πλαίσια του ICAO, του EUROCONTROL και της Ευρωπαϊκής Κοινότητας
Η διαχείριση των εναέριων ζωνών τελεί υπό τον παρεμβατικό έλεγχο του ICAO και - σε περιφερειακό επίπεδο - του EUROCONTROL και της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, στα πλαίσια των οποίων λειτουργούν διαδικασίες επίλυσης διαφορών και, μάλιστα, με μονομερή προσφυγή. Στις διαδικασίες αυτές δεν έχει προσφύγει η Τουρκία, αλλά ούτε και η Ελλάδα, η οποία αρκείται στην υποβολή απλών διαμαρτυριών, η συχνότητα των οποίων αναδεικνύει την "ανασφάλεια" του Αιγαίου, όπως το επιδιώκει η Τουρκία.
Αρμόδια δικαιοδοτικά όργανα είναι:
α) το Συμβούλιο του ICAO,
β) το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης, το οποίο έχει αυτοτελή δικαιοδοσία επί προσφυγής ή δικάζει κατ’ έφεση αποφάσεων του Συμβουλίου του ICAO,
γ) το Διαρκές Δικαστήριο Διαιτησίας, που προτείνεται από το EUROCONTROL να έχει σχετική αρμοδιότητα,
δ) Το Δικαστήριο Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, μετά την προσχώρηση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στο EUROCONTROL και την οργάνωση του Ενιαίου Ευρωπαϊκού Ουρανού, με συναρμοδιότητες με τα κράτη-μέλη επί του ευρωπαϊκού εναερίου χώρου.
1. Ελεγκτικές αρμοδιότητες Συμβουλίου ICAO
Κατ’ αρχήν, το Συμβούλιο του ICAO, σύμφωνα με το άρθρο 54, έχει ένα δικαίωμα «επίβλεψης» της συμπεριφοράς των Κρατών μελών ως προς την εφαρμογή της Σύμβασης και των Παραρτημάτων της.
Το Συμβούλιο, στη συνέχεια, πρέπει να επισημάνει στα Κράτη μέλη κάθε παράβαση της Σύμβασης και των Παραρτημάτων της, καθώς και τις περιπτώσεις μη εφαρμογής των συστάσεων ή των αποφάσεων του Συμβουλίου (άρθρο 54 j).
Τέλος, για να καταστεί δυνατή η επιβολή κυρώσεων, το Συμβούλιο, στα πλαίσια των καθηκόντων του, πρέπει να αναφέρει στη Συνέλευση κάθε παράβαση, σε περίπτωση που συμβαλλόμενο Κράτος δεν έλαβε τα κατάλληλα μέτρα μέσα σε εύλογη προθεσμία μετά την κοινοποίηση της παράβασης (άρθρο 54 k).
Πέραν των περιπτώσεων κατά τις οποίες η πρωτοβουλία του ελέγχου ανήκει στο Συμβούλιο, αυτό πρέπει επιπρόσθετα, μετά από αίτηση συμβαλλόμενου Κράτους, να εξετάσει κάθε παραβίαση σχετική με τη Σύμβαση (άρθρο 54 n) και έτσι, στη συνέχεια, να προχωρήσει σε έναν έλεγχο παρόμοιο με αυτόν που ασκείται στα πλαίσια των προαιρετικών αρμοδιοτήτων του.
Όμως, η αρμοδιότητα του Συμβουλίου εξαντλείται στη διαπίστωση και το χαρακτηρισμό της αποκλίνουσας – και παράτυπης – εθνικής διοικητικής και νομοθετικής πρακτικής.
Ο Οργανισμός δεν προβλέπει στο Καταστατικό του μέτρα καταναγκασμού του παρατυπούντος Κράτους για υιοθέτηση μέτρων εναρμονισμένων προς τις διεθνείς του υποχρεώσεις ή την ανάκληση πράξεων που συνιστούν παρέκκλιση.
Η ελληνική πρακτική:
Σχετικά με την πρακτική καταγγελιών βάσει του άρθρου 54, πρέπει να επισημανθεί ότι η Ελλάδα ουδέποτε προσέφυγε στη διαδικαστική αυτή ευχέρεια, αρκούμενη στην υποβολή απλών διαμαρτυριών προς τον Πρόεδρο του Συμβουλίου ICAO.
Θα πρέπει να σημειωθεί ότι όποτε η Ελλάδα αποφασίσει να προσφύγει σε καταγγελία κατά παράτυπων και παράνομων τουρκιών ενεργειών, βάσει του άρθρου 54, αν συγκρατηθεί από το Συμβούλιο η καταγγελία θα διεξαχθεί έρευνα, θα κληθεί ο καθ’ ου η καταγγελία (Τουρκία) να παράσχει εξηγήσεις, οι οποίες μπορεί να περιλαμβάνουν και αντίστοιχη καταγγελία για ελληνικές παρατυπίες (π.χ., στη διαδικασία εκδόσεως ΝΟΤΑΜS, όσον αφορά την απαίτηση για υποβολή σχεδίων πτήσεως από στρατιωτικά αεροσκάφη ιπτάμενα σε μη ελεγχόμενο εναέριο χώρο, για αναχαιτίσεις στο διεθνή εναέριο χώρο ή και αμφισβήτηση όσον αφορά τα όρια των 10 ν.μ.), με αποτέλεσμα να γενικευθεί η συζήτηση ενώπιον του Συμβουλίου, με μη προσδιορίσιμα εκ των προτέρων αποτελέσματα. Βάσει του Κανονισμού διαδικασιών ενώπιον του Συμβουλίου, θα κληθούν και οι δύο, στις αντιπαράθεση, χώρες στην προφορική εξέταση των καταγγελλομένων.
2. Οι δικαιοδοτικές διαδικασίες των άρθρων 84 επ. Σύμβασης Σικάγου
Το άρθρο 84 της Συμβάσεως του Σικάγου καθιερώνει δικαιοδοτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου του ICAO για την επίλυση διαφορών σχετικών με την ερμηνεία ή την εφαρμογή της Συμβάσεως, και εφόσον η εν λόγω διαφορά δεν μπορεί να επιλυθεί με διαπραγμάτευση μεταξύ των ενδιαφερομένων Μερών. Κατά της απόφασης του Συμβουλίου επί της διαφοράς χωρεί έφεση - σύμφωνα με το άρθρο 85 – ενώπιον ad hoc διαιτητικού δικαστηρίου ή ενώπιον του Διεθνούς Δικαστηρίου της Χάγης.
Περαιτέρω, το άρθρο 85 προβλέπει, σε περίπτωση μη αρμοδιότητας του Δικαστηρίου της Χάγης ή/και αδυναμίας των Μερών να συμφωνήσουν επί του σχηματισμού ad hoc διαιτητικού δικαστηρίου, τον ορισμό, από καθένα από τα Μέρη, ενός διαιτητή. Οι κατ’ αυτόν τον τρόπο υποδειχθέντες διαιτητές ορίζουν εν συνεχεία τον επιδιαιτητή. Σε περίπτωση που τα Μέρη αδυνατούν να ορίσουν διαιτητές κατά τα παραπάνω, αυτοί ορίζονται από τον Πρόεδρο του Συμβουλίου, ένας για κάθε Μέρος, από ειδικό Κατάλογο που διαθέτει το Συμβούλιο. Κατά τον ίδιο τρόπο – δηλαδή από τον Πρόεδρο του Συμβουλίου – ορίζεται ο επιδιαιτητής, εάν οι διαιτητές δεν μπορούν να συμφωνήσουν για τον ορισμό του. Το διαιτητικό δικαστήριο που θα σχηματισθεί – με οποιονδήποτε από τους παραπάνω τρόπους – καθορίζει το ίδιο τη διαδικασία που θα ακολουθήσει και αποφασίζει κατά πλειοψηφία. Το Συμβούλιο διατηρεί το δικαίωμα της επίλυσης διαδικαστικών ερωτημάτων, σε περίπτωση οποιασδήποτε καθυστέρησης που, κατά τη γνώμη του Συμβουλίου, είναι υπερβολική.
Σε περίπτωση που ασκηθεί έφεση – και σύμφωνα με το άρθρο 86 εδ. 2 της Σύμβασης -, αναστέλλεται η εκτέλεση της εφεσιβληθείσας απόφασης του Συμβουλίου μέχρι την απόφαση επί της εφέσεως. Οι αποφάσεις του κατ’ έφεση δικάζοντος δικαστηρίου (διαιτητικό δικαστήριο ή Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης είναι δεσμευτικές για τα Μέρη και δημιουργούν τελεσιδικία, τυχόν δε μη συμμόρφωση προς αυτές συνεπάγεται, για το μη συμμορφούμενο Κράτος, την αναστολή του δικαιώματος ψήφου στη Γενική Συνέλευση και το Συμβούλιο, κατόπιν σχετικής απόφασης της Γενικής Συνέλευσης του ICAO (άρθρο 88).
Απαραίτητη προδικαστική προϋπόθεση για την κίνηση της διαδικασίας είναι να αποδεικνύεται ότι έχουν προηγηθεί μεταξύ των μερών διπλωματικές διαπραγματεύσεις και ότι η διαφορά δεν κατέστη δυνατόν να επιλυθεί μέσω αυτών. Στο σημείο αυτό, το άρθρο 84 είναι σαφές. Σχετικά, είναι στη διακριτική ευχέρεια του Συμβουλίου να εκτιμήσει εάν και κατά πόσον υπήρξαν προηγούμενες της προσφυγής διπλωματικές διαπραγματεύσεις και αυτές δεν οδήγησαν σε άμβλυνση ή λύση της διαφοράς.
Η διαδικασία της εφέσεως:
Οι Αποφάσεις του Συμβουλίου ICAO ως δικαιοδοτικού οργάνου είναι επιδεκτικές εφέσεως, κατ’ άρθρο 84, ενώπιον του Διεθνούς Δικαστηρίου της Χάγης είτε ενώπιον ενός ad hoc διαιτητικού δικαστηρίου, που συγκροτείται με συμφωνία των μερών. Είναι η μοναδική περίπτωση διεθνούς δικαιοδοτικού οργάνου επίλυσης διαφορών που λειτουργεί στα πλαίσια Διεθνούς Οργανισμού και του οποίου οι αποφάσεις κρίνονται κατ’ έφεση σε δεύτερο βαθμό.
Αν επιλεγεί η διαδικασία της υποβολής εφέσεως ενώπιον του Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης, τότε θα πρέπει και τα δύο διάδικα μέρη να έχουν αποδεχθεί τη δικαιοδοσία του Δικαστηρίου. Στην περίπτωση αυτή, το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης έχει δεσμευμένη αρμοδιότητα και υποχρεούται να επιληφθεί της εφέσεως.
Σε περίπτωση που ασκηθεί έφεση – και σύμφωνα με το άρθρο 86 εδ. 2 της Σύμβασης - , αναστέλλεται η εκτέλεση της εφεσιβληθείσας απόφασης του Συμβουλίου μέχρι την απόφαση επί της εφέσεως. Οι αποφάσεις του κατ’ έφεση δικάζοντος δικαστηρίου (διαιτητικό δικαστήριο ή Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης είναι δεσμευτικές για τα Μέρη και δημιουργούν τελεσιδικία, τυχόν δε μη συμμόρφωση προς αυτές συνεπάγεται, για το μη συμμορφούμενο Κράτος, την αναστολή του δικαιώματος ψήφου στη Γενική Συνέλευση και το Συμβούλιο, κατόπιν σχετικής απόφασης της Γενικής Συνέλευσης του ICAO (άρθρο 88).
Θεματική παράθεση, κατ’ αντικείμενο, προσφυγών:
Ενώπιον του Συμβουλίου ICAO
Βάσει του άρθρου 84 Συμβάσεως Σικάγου:
- Καταχρηστική ή παράτυπη άσκηση ρυθμίσεων εναερίου κυκλοφορίας εκ δοτής από ICAO αρμοδιότητας (άρθρο 12 Συμβ. Σικάγου, Παράρτημα 2 και 11, κυρίως, Συμβ. Σικάγου)
- Παράτυπη εγκαθίδρυση αεροδιαδρόμων σε διεθνή εναέριο χώρο εντός Περιοχής FIR (άρθρο 12 Συμβ. Σικάγου και Παράρτημα 11).
- Εγκαθίδρυση απαγορευμένων ζωνών σε διεθνή εναέριο χώρο (άρθρο 9 Συμβ. Σικάγου).
- Παρεκκλίσεις από τις θεσμοθετημένες διαδικασίες αναγνώρισης- αναχαίτισης αεροσκαφών (Παράρτημα 2 Συμβ. Σικάγου).
- Παρενοχλήσεις αεροσκαφών.
- Παράτυπες δεσμεύσεις εναερίου χώρου για στρατιωτικές χρήσεις.
- Τεχνικές ρυθμίσεις εκ Παραρτημάτων Συμβάσεως Σικάγου που επηρεάζουν την εμπορική εκμετάλλευση αεροσκαφών.
3. Το Διαρκές Δικαστήριο Διαιτησίας
Το Διαρκές Δικαστήριο Διαιτησίας ιδρύθηκε το 1899 με τη Σύμβαση για την ειρηνική επίλυση των διαφορών, κατά τη διάρκεια της Πρώτης Διεθνούς Συνδιάσκεψης περί Ειρήνης, και το Καταστατικό του αναθεωρήθηκε το 1907, κατά τη διάρκεια των εργασιών της δεύτερης Συνδιάσκεψης της Χάγης.
Το Διαρκές Δικαστήριο Διαιτησίας, που από το 1993 έχει το καθεστώς «μόνιμου» παρατηρητή» στα Ηνωμένα Έθνη, περιλαμβάνει κανόνες για επίλυση διαφορών μεταξύ Κρατών (σε ισχύ από το 1992) και κανόνες για διαιτητικές διαδικασίες στις οποίες εμπλέκονται Διεθνείς Οργανισμοί και Κράτη (σε ισχύ από το 1996).
Το εφαρμοστέο δίκαιο:
Αν τα διάδικα μέρη είναι Κράτη, εφαρμοστέο δίκαιο είναι κατ’ αρχήν, το δίκαιο που επέλεξαν τα μέρη. Σε απουσία, όμως, συμφωνίας, τότε το διαιτητικό δικαστήριο θα επιλύσει τη διαφορά σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο, εφαρμόζοντας:
- Διεθνείς συμβάσεις που εγκαθιδρύουν κανόνες αναγνωρισμένους από τα διάδικα μέρη.
- Το διεθνές έθιμο, ως απόδειξη της διεθνούς πρακτικής.
- Τις γενικές αρχές του διεθνούς δικαίου που αναγνωρίζονται από τα πολιτισμένα έθνη.
- Δικαστικές και διαιτητικές αποφάσεις και η διδασκαλία υψηλής εξειδίκευσης δημοσιολόγων των διαφόρων κρατών, ως βοηθητικό μέσο προσδιορισμού του δικαίου.
Προστίθεται ότι η ως άνω απαρίθμηση δεν θα αποκλείει τη δυνατότητα στο διαιτητικό δικαστήριο να αποφανθεί «ex aequo et bono», αν τα μέρη συμφωνούν προς τούτο.
4. Η επίλυση διαφορών στα πλαίσια του EUROCONTROL
Βάσει του άρθρου 34 της νέας Σύμβασης EUROCONTROL, 1997, αρμόδιο δικαστικό όργανο για την επίλυση διαφορών είναι το Διαρκές Δικαστήριο Διαιτησίας, του οποίου οι διαδικασίες χαρακτηρίζονται από ευελιξία και ταχύτητα, διατηρώντας, ταυτόχρονα, το νομικό τους χαρακτήρα, εφόσον από τους νομικούς κανόνες στους οποίους προσφεύγει το ΔΔΔ έχει αποκλεισθεί, σύμφωνα με το άρθρο 34 § 4, η δυνατότητα για το Δικαστήριο να αποφανθεί «ex aequo et bono».
Η νέα Σύμβαση EUROCONTROL:
To EUROCONTROL αναβαθμίζεται πλέον σε Διεθνή Οργανισμό με διεθνή νομική προσωπικότητα, μέσα από τη νέα «ενοποιημένη» Σύμβαση της 27ης Ιουνίου 1997.
Κύριος σκοπός της νέας «ενοποιημένης» Σύμβασης – σύμφωνα με το άρθρο 1 § 1, είναι η καθιέρωση ενός ομοιόμορφου ευρωπαϊκού συστήματος διευθέτησης της εναέριας κυκλοφορίας το οποίο θα παρέχει τη μέγιστη ελευθερία σε όλους τους χρήστες, πολιτικούς και στρατιωτικούς, θα λαμβάνει δε, παράλληλα, δεόντως υπόψη τις αμυντικές ανάγκες.
Ο σκοπός αυτός θα επιδιωχθεί χωρίς να θίγεται η αρχή της πλήρους και αποκλειστικής κυριαρχίας κάθε κράτους στον εναέριο χώρο υπεράνω του εδάφους του, καθώς και η δυνατότητα κάθε κράτους άσκησης των προνομίων που έχει ως προς τον τομέα της ασφάλειας και της άμυνας στον εθνικό εναέριο χώρο του (άρθρο 1 § 1, περίοδ. β΄).
Υφίστανται σημαντικές ρήτρες διαφύλαξης υπέρ των εθνικών αρμοδιοτήτων, ταυτόχρονα δε διασφαλίζεται το δικαίωμα ασκήσεως στρατιωτικών γυμνασίων, υπό τους όρους και περιορισμούς που θέτει το Παράρτημα 11 της Συμβάσεως του Σικάγου (κοινή και συντονισμένη χρήση του εναερίου χώρου, προτεραιότητα υπέρ των πολιτικών χρήσεων, διάθεση εναερίου χώρου για στρατιωτικές δραστηριότητες από τις αρμόδιες αρχές, αντί μονομερούς δεσμεύσεως).
Δικονομική διαδικασία και εφαρμοστέο δίκαιο:
Ειδικότερα, επί των νομικών διαιτητικών διαδικασιών που εγκαθιδρύει η νέα Σύμβαση EUROCONTROL:
Το άρθρο 34 περιλαμβάνει ρήτρα διαιτησίας, η οποία αποτελεί και τη συμφωνημένη εκ των προτέρων νομική βάση για την προσφυγή στις διαιτητικές διαδικασίες για την επίλυση των διαφορών μεταξύ κρατών μελών του Οργανισμού ή και του Οργανισμού με κράτη μέλη. Σύμφωνα με το άρθρο 34 § 1:
Οποιαδήποτε διαφορά προκύπτει μεταξύ δύο ή περισσοτέρων Συμβαλλομένων Μερών, ή ενός ή περισσοτέρων Συμβαλλομένων Μερών και του Οργανισμού που αφορά την ερμηνεία, την εφαρμογή ή την εκτέλεση της παρούσας Σύμβασης, περιλαμβανομένης της ύπαρξης της, της ισχύος της ή της καταγγελίας της, η οποία δεν μπόρεσε να ρυθμιστεί με άμεσες διαπραγματεύσεις ή με οποιοδήποτε άλλο τρόπο μέσα σε μία προθεσμία έξη μηνών, υποβάλλεται στη διαιτησία του Διαρκούς Διαιτητικού Δικαστηρίου της Χάγης, σύμφωνα με τον εφαρμοστέο προαιρετικό Κανονισμό του εν λόγω Δικαστηρίου.
Η δικαιοδοσία του Διαρκούς Διαιτητικού Δικαστηρίου ενεργοποιείται με συμφωνημένη από τα Μέρη ρήτρα διαιτησίας, που περιλαμβάνεται σε διεθνή συνθήκη γενικότερου περιεχομένου, όπως το άρθρο 34 της νέας Σύμβασης EUROCONTROL, ή σε ειδική προς τούτο συμφωνία.
Συνεπώς, το άρθρο 34 αποτελεί τη συμφωνημένη εκ των προτέρων ρήτρα διαιτητικής δικαιοδοσίας, η οποία πλέον ενεργοποιείται μονομερώς από το επισπεύδον Μέρος στη διαφορά.
Σχετικά με το εφαρμοστέο από το Διαρκές Διαιτητικό Δικαστήριο δίκαιο, αυτό θα είναι το επιλεγόμενο από τα Μέρη. Στην περίπτωση της διαιτητικής ρήτρας του άρθρου 34, το εφαρμοστέο δίκαιο έχει περιοριστεί στο κείμενο της Συνθήκης EUROCONTROL και στις γενικές αρχές του δημοσίου διεθνούς δικαίου.
Σχετικά, πρέπει να παρατηρηθεί ότι ναι μεν εφαρμόζονται οι πρότυποι κανόνες διαιτησίας του Διαρκούς Διαιτητικού Δικαστηρίου, όπως ισχύουν από το 1992 (για διαφορές μεταξύ Κρατών) και το 1996 (για διαφορές μεταξύ Κρατών και διεθνών Οργανισμών), αλλά το προτεινόμενο εφαρμοστέο δίκαιο στα άρθρα 33 των δύο αυτών κατηγοριών πρότυπων κανόνων έχει περιορισθεί μόνο στο κείμενο της Συνθήκης EUROCONTROL και τις γενικές αρχές του δημοσίου διεθνούς δικαίου, κατ’ αποκλεισμό των άλλων κατηγοριών πηγών, που περιλαμβάνονται στα άρθρα 33, και ιδίως της δυνατότητας του δικαστηρίου να αποφανθεί, αν τα Μέρη συμφωνούν, «ex aequo et bono».
Εθεωρήθη, πράγματι, ότι αυτή η τελευταία δυνατότητα αφήνει μεγάλη διακριτική ευχέρεια στο Διαρκές Διαιτητικό Δικαστήριο.
5. Η προσφυγή στο Δικαστήριο Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
Το Δικαστήριο Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, μετά την προσχώρηση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στο EUROCONTROL και την οργάνωση του Ενιαίου Ευρωπαϊκού Ουρανού, με συναρμοδιότητες με τα κράτη-μέλη επί του ευρωπαϊκού εναερίου χώρου έχει δικαιοδοσία σε θέματα παροχής υπηρεσιών στον Ενιαίο Ευρωπαϊκό Ουρανό.
Όμως, οι ιδιαιτερότητες των διαδικασιών που αντανακλούν τον επιμερισμό των αρμοδιοτήτων, σε θέματα διαχείρισης εναερίου χώρου, μεταξύ των Κρατών μελών και της Επιτροπής, με βάση τη διάκριση της κρινόμενης πράξης ως πράξης διαχείρισης και παροχής υπηρεσιών ή ως πράξης που περιβάλλεται τον χαρακτήρα άσκησης δημόσιας εξουσίας σε θέματα άμυνας και ασφάλειας, πεδία στα οποία δεν υφίσταται, προς το παρόν, κοινοτική αρμοδιότητα δημιουργούν δυσκολίες στην αναγνώριση της δικαιοδοσίας του Δικαστηρίου Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
6. Συγκριτική αποτίμηση διαδικασιών επίλυσης διαφορών
Όπως ήδη επισημάνθηκε, η τυπολογία των διαφορών που θα μπορούσαν να αχθούν ενώπιον του Συμβουλίου ICAO ή του Διαρκούς Διαιτητικού Δικαστηρίου οδηγεί στο συμπέρασμα ότι για τις ίδιες διαφορές θα ήταν αρμόδιο και το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης πρωτογενώς, και όχι μόνο κατ’ έφεση.
Ενδιαφέρει, συνεπώς, να επιχειρηθεί μια εκτίμηση των δικαιοδοτικών αυτών διαδρομών εξ επόψεως διαδικασίας και ουσίας.
Επί της ουσίας, όμως, υπάρχουν σημαντικές αποκλίσεις:
Η διαδικασία ενώπιον του Διεθνούς Δικαστηρίου της Χάγης είναι δυσκίνητη, αλλά καθαρά νομική. Η διαδικασία όμως ενώπιον του Συμβουλίου ICAO χαρακτηρίζεται από το στοιχείο που καταδεικνύει το Όργανο αυτό του ICAO ως «πολιτικό» όργανο, συντιθέμενο από εκπροσώπους των Κρατών μελών. Πρόκειται για διαδικασία συντομότερη χρονικά, ευέλικτη, το κύριο χαρακτηριστικό της οποίας είναι οι «πολιτικές» διεργασίες. Όπως ήδη επισημάνθηκε, σε κάθε στάση της διαδικασίας ενώπιον του Συμβουλίου του ICAO, προαπαιτούμενο και επακόλουθο είναι οι διαπραγματεύσεις μεταξύ των Μερών, προκειμένου να επιτευχθεί συμβιβαστική επίλυση της διαφοράς.
Πρέπει όμως να παρατηρηθεί ότι μεταξύ των πηγών στις οποίες προστρέχει το ΔΔΔ περιλαμβάνεται και η «επιείκεια» (ex aequo et bono), πηγή έντονα «πολιτική», η οποία όμως έχει αποκλεισθεί όσον αφορά τη διαδικασία επίλυσης διαφορών εκ του άρθρου 34 της Συμβάσεως EUROCONTROL και του άρθρου 8 του Πρωτοκόλλου Προσχώρησης της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στο EUROCONTROL.
Τέλος, σε σχέση με το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, οι ιδιαιτερότητες των διαδικασιών του αντανακλούν τον επιμερισμό των αρμοδιοτήτων, σε θέματα διαχείρισης εναερί-ου χώρου, μεταξύ των Κρατών μελών και της Επιτροπής, με βάση τη διάκριση της κρινόμενης πράξης ως πράξης διαχείρισης και παροχής υπηρεσιών ή ως πράξης που περιβάλλεται τον χαρακτήρα άσκησης δημόσιας εξουσίας σε θέματα άμυνας και ασφάλειας, πεδία στα οποία δεν υφίσταται, προς το παρόν, κοινοτική αρμοδιότητα, η αναγνώριση της δικαιοδοσίας του είναι προβληματική.
7. Δικαστική επίλυση με Τουρκία
Οι προβαλλόμενες, σήμερα, από την Τουρκία αμφισβητήσεις των γενομένων από αυτή δεκτών οριοθετήσεων – ύστερα μάλιστα από δύο κωδικοποιήσεις του διεθνούς δικαίου του εναερίου χώρου (το 1919 και το 1944) και δύο αντίστοιχες κωδικοποιήσεις του δικαίου της θάλασσας (το 1958 και το 1982) – δημιουργούν, παρά την, αναμφισβήτητα, ισχυρή ελληνική νομική επιχειρηματολογία, «νομικές» διαφορές επιδεκτικές «πολιτικής συμφωνίας» - όπως το επιζητεί η Τουρκία – ή δικαστικής εκτίμησης από διεθνές δικαιοδοτικό ή διαιτητικό όργανο (Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης, Διαρκές Διαιτητικό Δικαστήριο ή Συμβούλιο ICAO, με τη διαδικασία του άρθρου 84).
Σε περίπτωση όμως δικαιοδοτικής επίλυσης των προβαλλόμενων διαφορών, η αμφισβήτηση οριοθετήσεων ζωνών λειτουργικών αρμοδιοτήτων, όπως η Περιοχή Πληροφόρησης Πτήσεων (FIR) ή η Ζώνη ευθύνης για έρευνα-διάσωση (SAR) ή ζωνών ασκήσεως επιμέρους κυριαρχικών δικαιωμάτων, όπως η υφαλοκρηπίδα, συμπαρασύρει στη διαδικασία ενώπιον του διεθνούς δικαστικού ή διαιτητικού οργάνου το σύνολο των διεθνών συνθηκών που διέπουν το καθεστώς της περιοχής. Και αυτό, διότι οι «ζώνες» κυριαρχίας ή δικαιοδοσίας «επικάθηνται» του εδαφικού καθεστώτος. Μάλιστα στην περίπτωση προσφυγής ενώπιον του Συμβουλίου του ICAO, βάσει της διαδικασίας του άρθρου 84, το προσφεύγον – και δη μονομερώς! – Κράτος μπορεί να παρασύρει το άλλο στην εξέταση, ενώπιον του Συμβουλίου ICAO, ή, κατ’ έφεση, ενώπιον του Διεθνούς Δικαστηρίου της Χάγης, των ειδικότερων στοιχείων της εδαφικής του συγκρότησης, και με διαδικασίες στις οποίες υποβάλλεται χωρίς τη συναίνεσή του!
Διαβάστε Περισσότερα...
Εγγραφή σε:
Αναρτήσεις (Atom)